มารู้จักเงินคงคลัง

มีคนหลายคนยังมีความสงสัยว่าเงินคงคลังคืออะไร บางคนก็สับสนระหว่างเงินคงคลังกับทุนสำรองระหว่างประเทศ แม้แต่นายกรัฐมนตรีที่ผ่านมาหลายๆ ท่านก็ยังสับสน
เงินคงคลัง ก็คือเงินรายรับของรัฐบาลกลางที่เหลือจากรายจ่ายระหว่างประเทศ ซึ่งต่างกับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ
กฎหมายบัญญัติไว้ว่า เงินรายได้ของแผ่นดินนั้น ต้องฝากไว้ในบัญชีของกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย อีกส่วนหนึ่งเป็นเงินสดอยู่ที่คลังจังหวัดมีจำนวนไม่มากนัก
เงินคงคลังที่ฝากไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น กฎหมายกำหนดไว้ไม่ให้จ่ายดอกเบี้ย แล้วธนาคารแห่งประเทศไทยจะนำเอาไปใช้อะไรก็ไม่ได้
ที่กฎหมายกำหนดไว้เช่นนี้ก็เพราะว่าในระหว่างปี เงินคงคลังอาจจะมีขึ้นมีลง เพราะภาษีนั้นมีเข้าเป็นฤดู บางเดือนมีภาษีเข้ามามาก บางเดือนมีภาษีเข้ามาน้อย ส่วนรายจ่ายของรัฐบาลตามงบประมาณนั้น มักจะมีภาระต้องจ่ายค่อนข้างสม่ำเสมอ
เมื่อสิ้นปีงบประมาณคือ 30 กันยายนของทุกปี รายได้ของรัฐบาลซึ่งส่วนใหญ่มาจากภาษีอากร และรายได้อื่นๆ เช่น ค่าสัมปทาน ค่าธรรมเนียม หรือส่วนแบ่งจากกำไรของรัฐวิสาหกิจ ส่วนที่เหลือก็จะอยู่ในบัญชีเงินคงคลังที่ธนาคารแห่งประเทศไทย
ในแง่เศรษฐศาสตร์ เงินเช่นว่านั้นก็หมดสภาพเงินอีกต่อไป เพราะได้หายไปจากการหมุนเวียนในระบบการเงินแล้ว ด้วยหลักเช่นว่านี้ กฎหมายจึงบังคับไม่ให้ธนาคารแห่งประเทศไทยจ่ายดอกเบี้ยให้กับกระทรวงการคลัง เพื่อจะได้ไม่เป็นเงินอีกต่อไป
ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะมีหลักตามกฎหมายงบประมาณแผ่นดิน และมีหลักทางการคลังว่า รัฐบาลพึงเก็บภาษีอากรเพียงเท่าที่มีความจำเป็นสำหรับการใช้จ่ายของรัฐบาลเท่านั้น เมื่อภาษีที่เก็บเกินมาจากการใช้จ่ายของรัฐบาล ส่วนที่เกินนั้นจึงไม่ใช่ของรัฐบาลอีกต่อไป และก็ไม่ใช่เงินด้วย เพราะหายไปจากการหมุนเวียนในตลาดแล้ว รัฐบาลจะเอาไปฝากเพื่อแสวงหาดอกผลมาเป็นรายได้ของรัฐบาลไม่ได้
รัฐบาลจึงตั้งงบประมาณเกินดุลไม่ได้ ได้แต่ตั้งงบประมาณขาดดุล หรืออย่างมากก็งบประมาณสมดุล ส่วนเมื่อบริหารประเทศไปแล้วเศรษฐกิจดีเกินคาด รายได้มากกว่างบประมาณการใช้ หรือรัฐบาลใช้จ่ายไม่หมดตามงบประมาณที่ตั้งไว้ มีเงินเหลือก็กลายเป็นเงินคงคลังไป อยู่ในบัญชีเงินคงคลังที่ธนาคารแห่งประเทศไทย
พระราชบัญญัติเงินคงคลังบัญญัติไว้ว่า รัฐบาลจะใช้เงินคงคลังได้เพียง 5 ประการเท่านั้น คือ 1. ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ 2. ใช้ชำระหนี้ต่างประเทศ 3. ซื้อสินทรัพย์ที่เป็นเงินตราต่างประเทศ 4. ไถ่ถอนพันธบัตรของรัฐบาลก่อนกำหนด 5. กรณีต้องปฏิบัติตามกฎหมายแต่ไม่ได้ตั้งงบประมาณไว้เท่านั้น จะไปทำอย่างอื่นไม่ได้
ปกติแล้วการชดเชยการขาดดุลงบประมาณแผ่นดินนั้น รัฐบาลมีช่องทางที่จะชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ 4 วิธี ซึ่งมีผลต่อปริมาณเงินในระบบต่างกัน คือ 1. ออกพันธบัตรขายกับประชาชน หรือยืมจากประชาชน หรือนิติบุคคลที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน อย่างนี้ไม่กระทบต่อปริมาณเงินในระบบ เพราะรัฐบาลดูดเงินจากระบบมาเท่าไหร่ ก็จ่ายไปเท่านั้น 2. กู้จากสถาบันการเงิน อย่างนี้มีผลทำให้ปริมาณเงินในระบบเพิ่มขึ้นบ้างแต่ไม่เต็มที่ เพราะเมื่อสถาบันการเงินจ่ายเงินซื้อพันธบัตรไปให้รัฐบาล สมมุติว่า 10,000 ล้านบาท ธนาคารไม่จำเป็นต้องลดสินเชื่อถึง 10,000 ล้านบาท อาจจะลดไปเพียง 7,000 ล้านบาท เงินในระบบจึงยังเพิ่มอยู่อีก 3,000 ล้านบาท 3. รัฐบาลอาจจะชดเชยการขาดดุลโดยขายพันธบัตรให้กับธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งต้องจ่ายดอกเบี้ยให้กับธนาคารแห่งประเทศไทย และในอนาคตต้องตั้งงบประมาณซื้อพันธบัตรคืนเมื่อครบกำหนด แต่เงินที่กู้จากธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น จะมาเพิ่มปริมาณเงินในระบบทั้งหมด เพราะเงินของธนาคารแห่งประเทศไทยโดยหลักวิชาไม่ใช่เงิน แต่เมื่อจ่ายออกมาก็เป็นเงินในระบบ บางทีก็พูดแบบภาษาชาวบ้านว่าเป็นการพิมพ์ธนบัตร 4. ใช้จากเงินคงคลัง ในกรณีนี้ปริมาณเงินในระบบจะเพิ่มขึ้นเท่ากับจำนวนเงินคงคลังที่รัฐบาลเบิกเอามาใช้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ แต่ต่างจากกรณีที่กู้ธนาคารแห่งประเทศไทยตรงที่ว่ารัฐบาลไม่มีความผูกพันต้องตั้งเงินชดใช้คืนในภายหลัง
สำหรับในต่างจังหวัดเนื่องจากการใช้จ่ายมีการใช้เช็คน้อยกว่ากรุงเทพฯ ส่วนใหญ่จะใช้จ่ายเป็นเงินสด ทุกวันตอนที่สาขาของธนาคารพาณิชย์ในจังหวัดต่างๆ ปิดบัญชี ส่วนใหญ่จะมีเงินสดเหลือ ธนาคารพาณิชย์ในจังหวัดนั้นก็จะนำส่งที่คลังจังหวัด หรือสาขาของธนาคารแห่งประเทศไทยที่อยู่ในจังหวัดนั้นๆ ถ้ามี แล้วแจ้งมาที่สำนักงานใหญ่ของตนที่กรุงเทพฯ คลังจังหวัดก็แจ้งมาที่กรมบัญชีกลาง สาขาของธนาคารแห่งประเทศไทยก็แจ้งมาที่ธนาคารแห่งประเทศไทยในกรุงเทพฯ วันรุ่งขึ้นสำนักงานใหญ่ของธนาคารเหล่านั้นก็มาเบิกเงินจากธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ตัดบัญชีจากบัญชีของกรมบัญชีกลางที่มีอยู่กับธนาคารแห่งประเทศไทย เงินที่อยู่ที่คลังจังหวัดและสาขาของธนาคารแห่งประเทศไทยก็อยู่ที่นั่นเลย แล้วกลับมาใช้หมุนเวียนอีกเป็นระบบที่ไม่ต้องขนธนบัตรกลับมาที่กรุงเทพฯ แล้วก็ส่งธนบัตรกลับไปใหม่
มีอยู่สมัยหนึ่งตอนที่ป๋าท่านเป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อสำนักงานใหญ่ของธนาคารต่างๆ มาเบิกเงินจากธนาคารแห่งประเทศไทยไปแล้ว เงินในบัญชีเงินคงคลังของกรมบัญชีกลางที่ธนาคารแห่งประเทศไทยมีไม่พอให้ธนาคารแห่งประเทศไทยตัดบัญชี ยอดเงินคงคลังเลยกลายเป็นตัวแดง เคยมียอดสูงสุด ที่ติดลบกว่า 3 หมื่นล้านบาทถือว่าเป็นจำนวนมาก ไอเอ็มเอฟเรียกการชดเชยการขาดดุลงบประมาณแบบนี้ว่า เป็นการชดเชยงบประมาณทางประตูหลัง หรือ back door financing
กฎหมายไม่ได้อนุญาตให้ทำอย่างนั้น แต่ในทางปฏิบัติไม่ทราบจะทำอย่างไร เพราะรายได้จากการจัดเก็บภาษีไม่ได้ตามที่ตั้งไว้ในงบประมาณรายรับ สถานการณ์กลับกันกับตอนเศรษฐกิจขาขึ้น ที่รายได้จากการจัดเก็บมักสูงกว่าการประมาณการไว้ในงบประมาณรายรับ
ในการบริหารประเทศนั้น ฝ่ายบริหารทำได้ทุกอย่าง ถ้ากฎหมายไม่ได้กำหนดห้ามไว้ แต่ในทางการเงินนั้น ฝ่ายบริหารจะสั่งจ่ายเงินอะไรไม่ได้ ถ้ากฎหมายไม่ได้อนุญาตไว้ หลักกฎหมายกลับกัน โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามกฎหมาย
หลักการเรื่องเงินคงคลังนั้น ไม่เหมือนกับเงินสดคงเหลือของบริษัทห้างร้านหรือของรัฐวิสาหกิจ เพราะเงินคงคลังหรือเงินสดเหลือจ่ายของรัฐบาลนั้น เป็นรายได้จากภาษีอากรของรัฐบาลส่วนที่เกินจากการจับจ่ายใช้สอยของรัฐบาลตามงบประมาณแผ่นดิน ประการหลังอีกประการหนึ่งเป็นเครื่องมือในการควบคุมปริมาณเงินในระบบ เพราะอาจจะมีจำนวนมาก มีผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ
หลายคนเข้าใจว่าเหมือนกับเงินสดเหลือจ่ายของบริษัทห้างร้านหรือหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ เมื่อเหลือนำไปฝากธนาคารพาณิชย์หรือธนาคารออมสิน หรือธนาคารของรัฐบาลอื่นๆ เพื่อจะได้ดอกเบี้ยหรือผลประโยชน์อื่น เพราะเป็นเงินของรัฐบาล
กฎหมายไม่อนุญาตให้ทำเช่นนั้น กฎหมายบังคับให้ฝากกับธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารแห่งประเทศไทยจึงมีฐานะอีกฐานะหนึ่งคือเป็นนายธนาคารของรัฐบาล คือ นอกจากจะออกธนบัตรแทนรัฐบาลแล้ว ยังทำหน้าที่รับจ่ายเงินจากงบประมาณแผ่นดินให้รัฐบาลด้วย
บทบาทหรือหน้าที่เงินคงคลังอีกอย่างหนึ่งทางเศรษฐกิจที่คนไม่ค่อยได้ให้ความสำคัญก็คือ ทำหน้าที่เป็นตัวรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ หรือที่ฝรั่งเขาเรียกว่า "economic automatic stabilizer" ในยามที่เศรษฐกิจรุ่งเรือง รายได้ของรัฐบาลเกินรายจ่าย หรือรัฐบาลมีงบประมาณเกินดุล เงินคงคลังในบัญชีที่ธนาคารแห่งประเทศไทยก็จะสูงขึ้นเท่ากับเงินไหลกลับไปที่ธนาคารกลาง ปริมาณเงินในระบบก็จะน้อยลง เมื่อปริมาณเงินในระบบลดลง เศรษฐกิจก็จะไม่ขยายตัวเร็วเกินไป
ยามที่เศรษฐกิจตกต่ำ รายได้ของรัฐบาลต่ำลง แต่รายจ่ายของรัฐบาลมีความจำเป็นต้องคงเดิมหรือสูงขึ้นเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ก็จะใช้เงินคงคลังชดเชยการขาดดุลงบประมาณ เงินก็จะไหลออกจากธนาคารกลาง ปริมาณเงินในระบบก็จะมากขึ้น เท่ากับเป็นการพยุงระบบเศรษฐกิจไว้ไม่ให้ชะลอตัวเร็วเกินไป
หน้าที่สำคัญอันนี้เป็นหน้าที่ที่สำคัญ กฎหมายเงินคงคลังของประเทศต่างๆ ที่ใช้ระบบเศรษฐกิจเสรีจึงมีกำหนดไว้อย่างนี้
ในการทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาล จึงไม่ควรนำเอาเรื่องการมีเงินคงคลังในบัญชีมากหรือน้อยมาคิด ควรจะคิดว่าในสถานการณ์เศรษฐกิจในปัจจุบัน รัฐบาลจะมีรายได้จากภาษีและอื่นๆ เท่าไหร่ รัฐบาลมีความจำเป็นจะต้องใช้จ่ายเท่าไหร่ ควรจะมีงบประมาณขาดดุล หรือเกินดุล เพราะงบประมาณเกินดุลหรือขาดดุลสำหรับประเทศเล็กและเปิดกับตลาดต่างประเทศอย่างของเรา การขาดดุลหรือเกินดุลของงบประมาณไม่ได้ไปโยงกับอัตราเงินเฟ้อโดยตรง แต่ไปโยงกับดุลการค้า หรือดุลบัญชีเดินสะพัด และอัตราแลกเปลี่ยนหรือค่าเงินบาท พฤติกรรมทางเศรษฐกิจของบ้านเราไม่ตรงกับตำรา
เหมือนกับอัตราดอกเบี้ยของเราก็ไม่ได้โยงกับอัตราเงินเฟ้อ ส่วนมากเงินเฟ้อของบ้านเราโยงกับราคาน้ำมัน และราคาสินค้านำเข้าและราคาสินค้าที่เราส่งออก ซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับอัตราแลกเปลี่ยน แล้วอัตราแลกเปลี่ยนจึงส่งผลกระทบต่ออัตราเงินเฟ้ออีกที
ได้ยินว่ากระทรวงการคลังกับธนาคารแห่งประเทศไทยกำลังจะเปลี่ยนระบบการโอนเงิน การเบิกจ่ายของกรมบัญชีกลางให้ทันสมัยขึ้น ผมเองไม่รู้เรื่องรายละเอียด เพราะไม่ได้ยุ่งกับรัฐบาลมานานแล้ว แต่ก็เกรงว่าทั้งสองสถาบันหลักทางการเงินการคลังของชาติจะลืม หรือไม่เข้าใจบทบาทหน้าที่ของเงินคงคลัง จะปฏิบัติกับเงินคงคลังเหมือนเงินสดคงเหลือของบริษัทห้างร้าน หรือเงินสดคงเหลือของรัฐวิสาหกิจ โดยจะเอาเงินรายได้รายจ่ายและเงินคงคลังไปฝากกับธนาคารของรัฐ
บรรพบุรุษของเราท่านเขียนกฎหมายไว้ดีแล้ว อย่าไปแก้หลักการเลย

คอลัมน์ คนเดินตรอก โดย วีรพงษ์ รามางกูร ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2 วันที่ 06 กันยายน 2547 ปีที่ 28 ฉบับที่ 3616 (2816)
ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2