รายงานประสบการณ์ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ(โดยฝ่ายเศรษฐกิจ สอท. เบอร์ลิน)

1. บทนำ
สหพันธ์ฯ เป็นประเทศหนึ่งที่ได้ชื่อว่ามีประสบการณ์ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมานาน ประสบการณ์ของสหพันธ์ฯ ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่สำคัญแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยการขายวิสาหกิจจำนวนมากในเยอรมันตะวันออกภายหลังการรวมประเทศ หรือที่เรียกว่า mass privatization และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่สำคัญในสาขาต่างๆ เช่น การรถไฟ และโทรคมนาคม เป็นต้น ประสบการณ์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของสหพันธ์ฯ มีทั้งประสบการณ์ซึ่งประเทศไทยสามารถเรียนรู้จากผลสำเร็จ โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับขั้นตอนและแนวทางในการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และจากปัญหาที่เกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจซึ่งยังคงมีผลต่อเศรษฐกิจของสหพันธ์ฯ จนถึงปัจจุบัน เช่น ปัญหาการว่างงาน และปัญหาสังคม ซึ่งเกิดจากความไม่เข้าใจของประชาชนโดยเฉพาะเยอรมนีตะวันออก เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ความรู้สึกสูญเสียความเป็นเจ้าของ และความไม่เท่าเทียมในเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการซื้อรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนความรู้สึกหวาดระแวงของประชาชนต่อรัฐบาล เป็นต้น
รายงานฉบับนี้ แบ่งเป็น 2 ช่วง ช่วงแรก จะได้สรุปประสบการณ์ที่สำคัญของสหพันธ์ ในการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของสหพันธ์ฯ ซึ่งได้แก่ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในเยอรมันตะวันออก ในช่วงปี 2533 หรือที่เรียกว่า Treuhand Mass Privatization การแปรรูป Deutsche Telekom ในธุรกิจโทรคมนาคม การแปรรูปการรถไฟของสหพันธ์ฯ โดยการรวม German Federal Raiway of West และ German Reichsbahn of East Germany และการจัดตั้งคณะกรรมาธิการ Hartz Commission เพื่อดูแลรับผิดชอบด้านการจ้างงานใหม่ และในช่วงที่สอง จะได้นำเสนอบทเรียนเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่หลายฝ่ายสามารถมาปรับใช้
2. ประสบการณ์ของสหพันธ์ฯ ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
2.1 การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในเยอรมันตะวันออก (Treuhand Mass Privatization)
ภายหลังการรวมประเทศของสหพันธ์ฯ ในปี 2533 รัฐบาลสหพันธ์ฯ เห็นว่า มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในเยอรมันตะวันออก ซึ่งมีผลประกอบการไม่เป็นที่น่าพอใจและขาดประสิทธิภาพ แนวทางในการดำเนินการดังกล่าวของรัฐบาล คือ การปฏิรูปโครงสร้างของ Treuhandanstalt หรือเรียกสั้นๆ ว่า Treuhand ซึ่งเป็นองค์กรเดิมของรัฐบาลเยอรมันตะวันออก ซึ่งทำหน้าที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจต่างๆ โดยรัฐบาลสหพันธ์ฯ ได้กำหนดให้ Treuhand ซื้อกิจการวิสาหกิจประเภทอุตสาหกรรมในเยอรมันตะวันออกกว่า 13000 แห่ง และจำหน่ายวิสาหกิจดังกล่าวให้เร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้
ขั้นตอนในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของสหพันธ์ฯ โดยการดำเนินการของ Treuhand ก็เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ คือ การเตรียมการและแจ้งให้ประชาชนได้รับทราบถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและผลที่จะได้รับ การดำเนินการชดเชยค่าเสียหาย โดยเฉพาะในรูปของพันธบัตรอัตราดอกเบี้ยต่ำ และการจัดจำหน่ายรัฐวิสาหกิจ ซึ่งการดำเนินการต่างๆ ดังกล่าว ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก เช่นในเรื่องการประชาสัมพันธ์ รัฐบาลได้สร้างภาพให้ประชาชนเข้าใจว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะทำให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจได้ในทันที ทำให้ประชาชนตั้งความหวังไว้มาก แต่ในความเป็นจริง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของเยอรมันตะวันออกมิใช่กระบวนการที่ง่ายและเห็นผลได้ในทันที ในส่วนของการดำเนินการชดเชยค่าเสียหาย ก็ได้รับการวิจารณ์ว่า กระบวนการชดเชยไม่มีความยืดหยุ่นเพียงพอ และไม่เอื้อประโยชน์ต่อประชาชน อีกทั้งการจัดจำหน่ายรัฐวิสาหกิจ Treuhand ก็ให้ความสำคัญการจำหน่ายให้แก่ชาวเยอรมันตะวันตกและนักลงทุนต่างชาติมากกว่าชาวเยอรมันตะวันออก เป็นต้น จากรายงานของ Stack (2004)1 ระบุว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของ Treuhand ครั้งนี้ ได้ส่งผลในหลายด้าน เช่น ความรู้สึกของชาวเยอรมันตะวันออกที่ไม่มั่นใจต่อรัฐบาลประชาธิปไตย ความรู้สึกไม่มั่นคงในสิทธิการเป็นเจ้าของ และความรู้สึกว่าเยอรมันตะวันออกกำลังจะกลายเป็นอาณานิคม (colonization) หรือถูกยึดครอง (occupation) เป็นต้น
นอกจากปัญหาดังกล่าวข้างต้น ได้มีรายงานการศึกษาถึงการดำเนินงานของ Treuhand เช่นรายงานของ Nienhaus (2002)2 ได้ระบุถึงความล้มเหลวของการดำเนินงานของ Treuhand ในส่วนของเรื่องการจัดการบริหารการเงิน และการจัดการเรื่องจ้างงานแก่ผู้ตกงานซึ่งเป็นผลจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ในเรื่องการบริหารการเงินนั้น Nienhaus (2002) อธิบายว่า รายได้จากการขายรัฐวิสาหกิจในเยอรมันตะวันออกคาดว่าจะมีสูงถึง 100 พันล้านมาร์ก (บางรายงานระบุว่า 170 พันล้านมาร์ก) แต่จนถึงเมื่อปลายปี 2537 ซึ่งเป็นปีสุดท้ายของการดำเนินการขายรัฐวิสาหกิจ Treuhand มีรายได้จากการขายรัฐวิสาหกิจเพียง 76 พันล้านมาร์ก และยังมีรายจ่ายในการดำเนินงานแปรรูปถึง 332 พันล้านมาร์ก ซึ่งทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจนี้ ขาดทุนรวม 256 พันล้านมาร์ก
สาเหตุที่ทำให้ Treuhand ขาดทุนขนานใหญ่นี้ เนื่องมาจาก รูปแบบการขายรัฐวิสาหกิจที่ Treuhand ดำเนินการนี้ มิได้เป็นในรูปแบบของการประมูลให้ได้ราคาสูงสุด แต่เป็นลักษณะของการเจรจากับนักลงทุนที่ Treuhand เชื่อว่ามีศักยภาพ นอกเหนือจากที่นักลงทุนจะต้องเสนอแผน
1 Stack, H. (2004)The “Colonization” of East Germany?: A comparative Analysis of German Privatization, URL://www.law.duke.edu/journals/dlj/articles/dlj46p1211.htm
2. Nienhaus, V. (2002) Privatization in Germany – Experience and Inspirations, URL:134.147.147.22/ MatLi/20021023/Privatization%20Germany%2020021101.pdf
ซื้อกิจการแล้ว ยังจะต้องเสนอแผนงานธุรกิจในเรื่องการปรับโครงสร้างของวิสาหกิจ
แผนการลงทุน และการจัดการเรื่องแรงงานด้วย นอกจากนี้ ในการพิจารณาขายรัฐวิสาหกิจ Treuhand ยังได้กำหนดเงื่อนไขว่า หากนักลงทุนที่ต้องการซื้อกิจการ กำหนดว่าจะเพิ่มตำแหน่งงาน 1 ตำแหน่ง จะได้รับการลดราคาของกิจการที่จะซื้อประมาณ 50000 มาร์ก หรือหากมีแผนจะลงทุนเพิ่ม 1 มาร์ก จะได้รับส่วนลดราคาสินทรัพย์ 0.50 มาร์ก ด้วย ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวเปรียบเสมือนการซื้อแผนธุรกิจของบริษัทมากกว่าการจำหน่ายรัฐวิสาหกิจ จากการดำเนินการดังกล่าว ยังทำให้ Treuhand มีค่าใช้จ่ายเพิ่มในการตรวจสอบการดำเนินงานตามสัญญาของผู้ซื้อรัฐวิสาหกิจว่าดำเนินการตามข้อตกลงหรือไม่ ซึ่งสัญญาดังกล่าวมีรวมกว่า 39000 สัญญา
ในส่วนของการเลิกจ้างงาน มีรายงานว่า ภายหลังการรวมประเทศและการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดย Treuhand เกือบครึ่งหนึ่งของแรงงานในระบบของเยอรมันตะวันออกได้ลดจำนวนลง โดยก่อนการรวมประเทศ เยอรมันตะวันออกมีการจ้างงาน 9.7 ล้านคน และในปี 2537 ซึ่งเป็นปีสุดท้ายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเสร็จสิ้น จำนวนการจ้างงานลดลงเหลือเพียง 6.2 ล้านคน โดยมีอัตราว่างงานเท่ากับร้อยละ 13 สาเหตุของการว่างงานที่มีอัตราที่สูงนี้ ส่วนหนึ่งเนื่องมาจากมาตรการในการสร้างงานแก่แรงงานที่ถูกเลิกจ้างไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ และไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในขณะนั้น ทั้งนี้ ปัญหาด้านแรงงานบางส่วนมีสาเหตุจาก (1) การไม่มีรัฐวิสาหกิจเพิ่มขึ้น ทำให้ขาดอุปสงค์แรงงาน (2) แม้ว่าแรงงานจากเยอรมันตะวันออกจะสามารถเคลื่อนย้ายไปเยอรมันตะวันตกได้ แต่อุปทานแรงงานทางเยอรมันตะวันตกยังคงสูงกว่าอุปสงค์ (3) รัฐวิสาหกิจที่ได้รับการสนับสนุนส่วนใหญ่เน้นการใช้ทุน และความรู้เฉพาะทาง ซึ่งแรงงานเยอรมันตะวันออกขาดคุณสมบัติ (4) มาตรการสนับสนุนการฝึกอบรมขาดประสิทธิภาพในการกำหนดหลักสูตรให้สอดคล้องกับความต้องการของอุตสาหกรรม เป็นต้น นอกจากนี้ รายได้ส่วนใหญ่ที่เกิดจากรัฐวิสาหกิจในเยอรมันตะวันออก ในรูปของกำไร ได้ถูกส่งผ่านไปยังกลุ่มนักลงทุน ซึ่งเน้นการบริหารบริษัทและการผลิตโดยใช้ทุนเป็นหลัก มิได้เน้นในเรื่องการพัฒนามูลค่าเพิ่ม เช่น การพัฒนาแรงงานและทุนไปพร้อมกัน ทำให้แม้ว่าอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของเยอรมันตะวันออกจะเพิ่มขึ้นมาก เนื่องจากใช้ทุนในการดำเนินกิจการซึ่งเน้นการใช้เทคโนโลยี แต่มิได้เพิ่มการจ้างงาน
Treuhand ได้ยุติการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในเยอรมันตะวันออก เมื่อปี 2537 ซึ่งถือว่าเป็นการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์สหพันธ์ฯ โดยมีการจำหน่ายรัฐวิสาหกิจให้แก่ภาคเอกชนรวม 6500 แห่ง จำหน่ายให้แก่ชุมชน 300 แห่ง ต้องแปรรูปใหม่อีก 1600 แห่ง และปิดกิจการรวม 3700 แห่ง สิ่งที่หลายฝ่ายได้เรียนรู้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของ Treuhand อาจสรุปได้ว่า (1) การว่างงานซึ่งเป็นผลจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจขนานใหญ่เป็นปัญหาและภัยเรื้อรังต่อเศรษฐกิจโดยรวมของชาติ และ (2) มาตรการเสริมและให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาวิสาหกิจและแรงงานต่างๆ ที่ได้ดำเนินงานตามที่มักนิยมกระทำกันตามสูตรที่เคยทำมา (convention) ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์จริง และไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้
2.2 การแปรรูปธุรกิจโทรคมนาคม
ธุรกิจโทรคมนาคมเป็นตัวอย่างที่ดีสำหรับการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มิได้ส่งผลกระทบให้เกิดการว่างงานดังเช่นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอื่นของสหพันธ์ฯ การดำเนินการแปรรูปธุรกิจโทรคมนาคมนี้ สหพันธ์ฯ ใช้ระยะเวลาพอสมควร เริ่มแรก ในช่วงปลายทศวรรษ 1980 รัฐบาลได้มีนโยบายที่จะปฏิรูปวิสาหกิจโทรคมนาคมของสหพันธ์ฯ ซึ่งมีการผูกขาดการให้บริการมาเป็นเวลานาน ขั้นตอนแรกของการดำเนินการปฎิรูป คือ การเปลี่ยนรูปแบบรัฐวิสาหกิจโทรคมนาคม ให้มีการดำเนินงานและบริหารแบบเอกชนในรูปของบริษัท ซึ่งรัฐบาลได้จัดตั้ง Deutsche Telekom AG (DT) ขึ้น โดยในช่วงแรกรัฐบาลถือหุ้นของ DT ทั้งหมด จากนั้นจึงได้เริ่มกระบวนการแปรรูป โดยจัดให้มีการจำหน่ายหุ้นของ DT แกประชาชน ใน 3 ช่วง คือในปี 2539 ปี 2543 และ ปี 2544 จนถึงปัจจุบันรัฐบาลมีสัดส่วนการถือหุ้นของ DT ร้อยละ 47 ต่อมาในปี 2541 รัฐบาลได้มีนโยบายสนับสนุนการเปิดเสรีในธุรกิจโทรคมนาคมให้มากขึ้น ทำให้ DT ไม่สามารถดำเนินธุรกิจโดยผูกขาดการให้บริการระบบโทรศัพท์ได้ต่อไป และจำเป็นจะต้องให้ license แก่ผู้ประกอบการใหม่ในการให้บริการระบบอินเตอร์เน็ต โทรศัพท์บ้าน และโทรศัพท์มือถือ
ในส่วนการให้บริการระบบโทรศัพท์บ้าน (Fixed line) นั้น นอกเหนือจากที่ DT จะต้องให้ license แก่ผู้ประกอบการอื่นแล้ว ตามกฎหมายด้านโทรคมนาคมและไปรษณีย์ใหม่ของสหพันธ์ฯ กำหนดให้ DT จะต้องให้ผู้ประกอบการอื่นสามารถใช้เครือข่าย (network infrastructure) ของ DT ได้โดยคิดอัตราค่าใช้จ่ายที่เท่าเทียมกัน ซึ่งทำให้ผู้ประกอบการใหม่ส่วนใหญ่ของสหพันธ์ฯ เช่าเครือข่ายและอุปกรณ์จาก DT โดยไม่จำเป็นต้องดำเนินการสร้างและบริหารเครือข่ายโทรคมนาคมเอง ทั้งนี้ จะมีหน่วยงานที่เรียกว่า Regulation Authority คอยกำกับดูแลในเรื่องการกำหนดราคาการคิดค่าบริการของผู้ประกอบการต่างๆ
จากการดำเนินการดังกล่าว ทำให้อัตราค่าโทรศัพท์ของสหพันธ์ฯ ถูกลงอย่างมาก โดยผู้ประกอบการอื่นๆ ได้มีการตัดราคาค่าบริการลง ซึ่งส่งผลให้ตลาดโทรศัพท์บ้านมีอัตราการขยายตัวเพิ่มสูงขึ้น การขยายตัวดังกล่าว ทำให้ธุรกิจโทรคมนาคมของสหพันธ์ฯ ขยายตัว และไม่ส่งผลกระทบต่ออัตราว่างงานของภาคธุรกิจนี้
2.3 การแปรรูปการรถไฟของสหพันธ์ฯ
การแปรรูประบบการรถไฟของสหพันธ์ฯ เป็นการดำเนินการควบรวมกิจการ (merger) ระหว่าง German Federal Railway ของเยอรมันตะวันตก และ German Reichsbahn ของเยอรมันตะวันออก ซึ่งทั้งสองรัฐวิสาหกิจมีผลประกอบการที่ขาดทุนอย่างมาก และ German Reichsbahn ยังมีเทคโนโลยีที่ล้าหลัง แนวนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งสองอยู่ในช่วงเวลาเดียวกับที่สหภาพยุโรปมีแนวคิดที่จะปรับปรุงระบบการเดินรถไฟให้เป็นระบบเดียวกันเพื่อการเชื่อมโยงการขนส่งในยุโรป
ขั้นตอนในการดำเนินการแปรรูป German Federal Railway และ German Reichsbahn ที่สำคัญ คือ ขั้นตอนแรก การออกกฎหมายเปลี่ยนสถานะทางกฎหมายของทั้งสองบริษัทจากรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทเอกชน และทำการควบรวมกิจการของรัฐวิสาหกิจทั้งสอง ในปี 2537 โดยรัฐบาลถือหุ้นทั้งหมด ขั้นตอนที่สอง การปรับโครงสร้างภายใน ซึ่งได้ดำเนินการสองช่วง ในปี 2537 และ 2542 ซึ่งการปรับโครงสร้างภายในนี้ แยกเป็น (1) การปรับโครงสร้างในด้านการบริหาร (public domain) โดยการจัดตั้งกองทุนรถไฟ (Federal Railway Fund – Bundeseisenbahnvermoegen – BEV) ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล กองทุนดังกล่าวจะบริหารหนี้เก่าของ German Federal Railway และ German Reichsbahn และดูแลเรื่องการจ้างพนักงานของรัฐวิสาหกิจทั้งสอง และองค์การรถไฟ (Federal Railway Authority – Eisenbahnbundesamt – EBA) โดยมีหน้าที่ในการจัดการการบริหารการเดินรถไฟของการรถไฟเยอรมัน (German Railway – Deutsche Bahn AG) รวมถึงการให้ licenses และการคิดอัตราค่าเช่าทางรถไฟ และอยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงการขนส่ง (2) การปรับโครงสร้างด้านธุรกิจ ได้มีการจัดตั้ง German Railway (Deutsche Bahn AG – DB) ขึ้น และในปี 2542 DB ได้เปลี่ยนรูปแบบการบริหารงาน โดยจัดตั้งบริษัทดำเนินงานในด้านต่างๆ รวม 5 บริษัท ซึ่งแต่ละบริษัทก็มีบริษัทลูกของตน ได้แก่ DB Journey&Tourism (DB Reise & Touristik AG) ซึ่งดำเนินงานด้านการขนส่งผู้โดยสารระยะทางไกล DB Regional (DB Regio AG) ดำเนินงานด้านการขนส่งผู้โดยสารภายในพื้นที่ต่างๆ DB Cargo (DB Cargo AG) ดำเนินงานด้านการขนส่งสินค้า DB Station & Service (DB Station and Service AG) ดำเนินงานด้านการบริหารสถานีรถไฟ และ DB Network (DB Netz AG) ดำเนินงานการจัดการด้านเครือข่ายเส้นทางรถไฟ ซึ่งรัฐบาลคาดว่าจะนำบริษัททั้งห้าเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ในปี 2548
ปัญหาที่สำคัญของ German Railways นอกเหนือจากการแข่งขันที่สูงกับการคู่แข่ง คือ การขนส่งผู้โดยสารและสินค้าทางอากาศและทางถนนแล้ว ยังมีปัญหาต่อเนื่องที่สำคัญ คือ ปัญหาระบบการจ้างงาน ซึ่งเป็นระบบที่กำหนดอัตราค่าจ้างและเงินเดือนตายตัวมากกว่าที่จะปรับฐานเงินเดือนตามความสามารถและการทำงานของพนักงาน และปัญหาภาระจากระบบการเกษียณอายุ ปัญหาดังกล่าว เนื่องจากระบบการจ้างงานต่างๆ อยู่ภายใต้กองทุนรถไฟ ซึ่งเป็นการบริหารงานภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล มีการให้เงินเดือนพนักงานตามรูปแบบของพนักงานของรัฐ อย่างไรก็ดี เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงเป็นรูปแบบของบริษัท DB ทั้งห้า พนักงานของ DB สามารถที่จะเลือกได้ว่า จะอยู่ภายใต้ระบบการให้เงินเดือนแบบเดิมคือ อยู่ภายใต้กลไกของกองทุนรถไฟ และได้รับประกันการจ้างงานตลอดชีพ หรือจะเลือกอยู่ในระบบการให้เงินเดือนแบบใหม่ที่มีความยืดหยุ่นมากกว่า ซึ่งมีพนักงานส่วนใหญ่เลือกที่จะอยู่ภายใต้ระบบการให้เงินเดือนแบบเดิม อย่างไรก็ดี หากมีการเกษียณอายุของพนักงาน DB ก็จะไม่รับพนักงานเพิ่มในส่วนนี้ แต่พนักงานใหม่จะเข้าระบบการให้เงินเดือนแบบใหม่ ซึ่งทำให้สามารถเลือกรับพนักงานที่มีความรู้ความสามารถเพิ่มขึ้นได้
ประเด็นที่น่าศึกษาจากการแปรรูปการรถไฟของสหพันธ์ฯ นี้ มีอยู่ 2 ประเด็นหลัก คือ (1) เป็นเรื่องที่เป็นไปได้ในการเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจที่อยู่ภายใต้กฎหมายมหาชน โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงหรือกระทบต่อสถานะของพนักงาน และ (2) ระบบการจัดการเกี่ยวกับพนักงานที่เหมาะสมและสอกคล้องกับความเป็นจริง ทำให้พนักงานที่ได้รับผลกระทบมีทางเลือก และสามารถลดต้นทุนการบริหารได้
2.4 การบริการการจ้างงาน
ในปี 2545 สหพันธ์ฯ ได้จัดตั้งคณะกรรมาธิการลดอัตราว่างงานและปฎิรูปโครงสร้างสำนักงานแรงงาน (The Commission for the Reduction of Unemployment and the Restructuring of the Federal Labor Office หรือ Hartz Commission) คณะกรรมาธิการดังกล่าวได้ดำเนินงานในด้านการปรับโครงสร้างซึ่งมีนัยยะของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งได้แก่ การยกเลิกการผูกขาดการบริหารงานด้านแรงงานของภาครัฐ โดยการเปิดโอกาสให้บริษัทจัดหางานของภาคเอกชนได้มีส่วนมากขึ้นในระบบบริหารแรงงานและอนุญาตให้ผู้ตกงานสามารถจ่ายเงินค่าบริการแก่บริษัทจัดหางานของเอกชนได้ รวมถึงสนับสนุนให้มีการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างสำนักงานแรงงานและบริษัทจัดหางานของเอกชนด้วย
ประเด็นปัญหาสำคัญซึ่งเป็นที่ถกเถียงในสหพันธ์ฯ เกี่ยวกับแนวทางการดำเนินการของ Hartz Commission คือ การจัดตั้ง Personnel Service Agencies (PSAs) ซึ่งอยู่ภายใต้การบริหารงานของสำนักงานแรงงานในเมืองต่างๆ กว่า 180 แห่งทั่วประเทศ และกำหนดให้ PSAs จ้างงานจากแรงงานที่ไม่มีงานทำ ทำให้เกิดการวิจารณ์ว่ารูปแบบการจ้างงานของ PSAs เปรียบเหมือนการให้เงินเดือนอีกรูปแบบหนึ่งแก่ผู้ว่างงาน
3. บทเรียนจากประสบการณ์ของสหพันธ์ฯ
Nienhaus (2002) ได้ระบุในรายงานถึงบทเรียนที่ได้จากประสบการณ์ของสหพันธ์ฯ ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่า ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งมีวัตถุประสงค์ที่จะลดจำนวนพนักงานลงโดยไม่กระทบต่อการว่างงาน และการพัฒนาแรงงานให้เป็นทรัพยากรที่มีคุณค่าต่อบริษัท มีข้อพิจารณาดังนี้
-ในกรณีที่รัฐวิสาหกิจมีพนักงานจำนวนมาก และเป็นภาระต่อรัฐวิสาหกิจนั้น มีข้อพิจารณา
ก่อนการปลดพนักงาน คือ
(1) หากรัฐวิสาหกิจนั้น ขาดทุนซึ่งหากวิเคราะห์ดูแล้ว ว่าเป็นผลมาจากที่ไม่สามารถบริหารจัดการด้านการผลิตและราคาให้อยู่ในภาวะคุ้มทุนได้ โดยสาเหตุของการขาดทุนมิได้เกิดจากการมีพนักงานมาก แต่เกิดจากนโยบายการผลิตซึ่งมาจากนโยบายการเมือง และการควบคุมราคาจากหน่วยงานภาครัฐ การให้พนักงานออกจากงาน ก็จะเป็นภาระแก่รัฐวิสาหกิจนั้นเพิ่มขึ้น เนื่องจากต้นเพิ่มต้นทุนในการจ่ายค่าชดเชยแก่พนักงานที่ถูกให้ออก
(2) หากรัฐวิสาหกิจนั้น มีกำไร ซึ่งเกิดจากการผลิตและการกำหนดราคาที่ผูกขาด (monopoly) แล้ว การให้พนักงานออกจะเป็นการเพิ่มต้นทุนให้แก่รัฐวิสาหกิจนั้นในการต้องหางานใหม่และจ่ายค่าชดเชนให้กับพนักงานด้วย ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่า การได้กำไรจากการกำหนดราคาที่ผูกขาดนั้น ผู้บริโภคเป็นผู้แบกภาระดังกล่าว มิใช่รัฐวิสาหกิจนั้น
-หากจำเป็นจะต้องให้พนักงานออกจากรัฐวิสาหกิจจริงๆ รัฐวิสาหกิจนั้น จำเป็นจะต้องให้
การช่วยเหลือแก่พนักงานเหล่านั้น และจากประสบการณ์ของสหพันธ์ฯ ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่กล่าวมาข้างต้น ได้แสดงให้เห็นชัดเจนว่า มาตรการในเรื่องการหางานและการสนับสนุนด้านการฝึกอบรมต่างๆ มิได้ช่วยให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้น ดังนั้น รัฐวิสาหกิจจำเป็นจะต้องพิจารณาแนวทางใหม่ในการช่วยเหลือพนักงาน หนึ่งในทางเลือกดังกล่าว คือ รัฐบาลอาจใช้วิธีให้เช่า (lease out) พนักงานแก่นักลงทุนที่จะตั้งกิจการใหม่ โดยคิดอัตราค่าจ้างพนักงานจากบริษัทเอกชนต่ำกว่าราคาตลาด (ขณะที่รัฐยังจ่ายเงินเดือนเท่าเดิมแก่พนักงาน) ถึงแม้ว่าการดำเนินการดังกล่าวจะคล้ากับการอุดหนุนเงินเดือนพนักงาน ซึ่งไม่ถูกหลักกลไตลาด แต่เมื่อคำนึงถึงผลเสียจากการว่างงาน ซึ่งจะกระทบต่อภาพรวมเศรษฐกิจแล้ว น่าจะเป็นวิธีที่ดีวิธีหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม รัฐบาลอาจต้องกำหนดมาตรการควบคุมอื่นๆ เช่น การกำหนดระยะเวลาในการให้เงินอุดหนุน การกำหนดประเภทของนักลงทุน (อาจเป็นเฉพาะนักลงทุนต่างชาติ) การกำหนดประเภทการลงทุน (การลงทุนเพื่อการส่งออก) สถานที่การลงทุน (อาจเป็นเฉพาะจุดนิคมอุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุนการลงทุน) มูลค่าเงินลงทุน และการค้ำประกันจากนักลงทุน เป็นต้น
4. บทสรุป
ประสบการณ์ของสหพันธ์ฯ ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจครั้งใหญ่ เช่น การแปรรูปโดย Treuhand และการแปรรูปในภาคอุตสาหกรรมและการบริการ เช่น โทรคมนาคม การรถไฟ ของสหพันธ์ฯ เป็นประสบการณ์ที่ประเทศต่างๆ รวมทั้งประเทศไทยสามารถเรียนรู้ในเรื่องการจัดการที่ประสบผลสำเร็จ และล้มเหลว เช่น การแปรรูปการรถไฟของสหพันธ์ฯ ประสบความสำเร็จในการจัดการระบบการจ้างงานพนักงาน ซึ่งทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่กระทบต่อพนักงานและรูปแบบการบริหารสมัยใหม่ การแปรรูป Deutsche Telekom ทำให้เกิดการแข่งขันในธุรกิจ มีการขยายตลาดมากขึ้น อัตราค่าโทรศัพท์ลดลง เป็นต้น ขณะที่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของ Treuhand ในเยอรมันตะวันออก ได้ส่งผลให้เกิดปัญหาว่างงานซึ่งกระทบต่อภาพรวมเศรษฐกิจของเยอรมันในเวลาต่อมา อีกทั้งยังได้แสดงให้เห็นว่า แนวทางการจัดการการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ มิใช่สูตรสำเร็จที่จะสามารถใช้แนวทางและมาตรการแบบเดิมที่นิยมทำต่อกันมาได้ในทุกกรณี ในตอนท้ายของรายงานนี้ ได้นำเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาด้านแรงงาน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นปัญหาสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดย Nienhaus (2002) ให้ข้อสรุปว่า มีความจำเป็นที่จะต้องพิจารณาใช้มาตรการรองรับปัญหาแรงงานในมุมมองใหม่ แทนแนวทางเดิมแม้จะเป็นการขัดต่อหลักการการแข่งขันตามกลไกตลาดก็ตาม ทั้งนี้ สถานเอกอัครราชทูตฯ เห็นว่า รายละเอียดขั้นตอนในการแปรรูปของแต่ละรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องที่น่าสนใจที่ผู้ที่เกี่ยวข้องในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทยน่าจะได้ศึกษาในรายละเอียดต่อไป

สถานเอกอัครราชทูต ณ กรุงเบอร์ลิน
พฤษภาคม 2547


http://www.thaiembassy.de/economic/privat_rep.htm