วันอาทิตย์ที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ. 2552

การกระจายการถือครองที่ดินในสังคมไทย (นโยบายสาธารณะ)

ระบบการจัดการที่ดินเป็นปัญหาที่สำคัญของสังคมไทยมาอย่างต่อเนื่องจวบจนกระทั่งปัจจุบัน การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในบางกลุ่มและการทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์ การขาดแคลนและการสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกร การเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ของรัฐและเอกชน ล้วนเป็นปัญหาที่มีความสัมพันธ์กันอย่างแยกไม่ออก ซึ่งจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างรวดเร็วและรวมถึงการสร้างระบบกฎหมายเพื่อทำให้เกิดความเป็นธรรมในระบบการจัดการที่ดินให้เกิดขึ้น

ที่ดินเอกชน

สภาพปัญหาของการถือครองที่ดินโดยเอกชนในสังคมไทยได้สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของระบบการจัดการที่ดินโดยรัฐไทยได้อย่างชัดเจน

ในด้านหนึ่ง มีข้อมูลที่แสดงให้เห็นการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินจำนวนมหาศาลภายในกลุ่มคนจำนวนน้อย

เช่น การถือครองที่ดินในพื้นที่กรุงเทพฯ โดยบุคคลและนิติบุคคลจำนวน 50 รายแรก ถือครองที่ดินเป็นจำนวนถึง 10 เปอร์เซ็นต์ของพื้นที่ทั้งหมด จากจำนวนประชากรอย่างเป็นทางการมากกว่า 5.7 ล้านคน หรือหากพิจารณาจากจำนวนถือครองที่ดินของชนชั้นนำในสังคมไทยที่มีการเปิดเผยสู่สาธารณะจะพบว่ามีการถือครองที่ดินเป็นจำนวนมาก ดังปรากฏอย่างชัดเจนในหมู่นักการเมืองที่ต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สิน ทั้งนี้ยังไม่รวมถึงข้าราชการระดับสูงที่ไม่ปรากฏข้อมูลต่อสาธารณะแต่ก็เป็นที่คาดหมายได้ว่ามีแนวโน้มในลักษณะเช่นเดียวกัน

ข้อมูลดังกล่าวเป็นไปในลักษณะตรงกันข้ามกับการถือครองที่ดินของเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรรายย่อยที่ต้องใช้ที่ดินเป็นฐานทรัพยากรสำคัญในการผลิตเพื่อดำรงชีพ ข้อมูลจากการสำรวจพบว่าในปัจจุบันเกษตรกรรายย่อยไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือมีที่ดินทำกินแต่ไม่เพียงพอต้องเช่าผู้อื่นเพิ่มเติม มีจำนวนถึง 1.2 ครัวเรือน รวมทั้งข้อมูลการสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกรรายย่อยที่ทวีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น

นอกจากนี้ก็ยังพบว่าในการถือครองที่ดินจำนวนมากได้ถูกทิ้งร้างไว้โดยไม่ทำประโยชน์ การสำรวจของมูลนิธิสถาบันที่ดินพบว่ามีที่ดินที่ถูกปล่อยทิ้งร้างไว้โดยไม่ทำประโยชน์มีจำนวนถึง 30 ล้านไร่ และทำให้เกิดการสูญเปล่าทางเศรษฐกิจเป็นจำนวนขั้นต่ำ 127,384.03 ล้านบาท ทั้งนี้ที่ดินซึ่งถูกทิ้งร้างเหล่านี้เป็นที่ดินซึ่งเกิดจากการกว้านซื้อเพื่อเก็งกำไรโดยมิได้ต้องการนำมาใช้ประโยชน์ให้เกิดการผลิตที่แท้จริงแต่อย่างใด

ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนถึงปัญหาการถือครองที่ดินที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้มาตรการทางกฎหมายเพื่อทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินและการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินให้แก่ประชาชน

ระบบกฎหมาย

ระบบกฎหมายเกี่ยวกับการถือครองที่ดินในสังคมไทยเปิดโอกาสให้มีการถือครองที่ดินโดยเอกชนได้อย่างเสรี แม้จะมีการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและบำรุงท้องที่แต่ก็เป็นไปในอัตราที่ต่ำและไม่มีการควบคุมอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นผลให้ระบบภาษีที่มีอยู่ไม่เป็นภาระแก่ผู้ถือครองที่ดินจำนวนมากแต่อย่างใด จึงเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่นำมาสู่การพยายามครอบครองที่ดินจำนวนมากในรูปแบบต่างๆ ทั้งที่เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

เช่น การกว้านซื้อที่ดินในพื้นที่ทางการเกษตรเพื่อการเก็งกำไร การซื้อที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิในราคาต่ำก่อนนำไปสู่การออกเอกสารสิทธิโดยกระบวนการที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย การขอรับสิทธิในที่ดินซึ่งรัฐต้องการแจกจ่ายให้แก่เกษตรกรโดยที่ตนเองไม่มีสิทธิ ดังที่เกิดในการแจกจ่ายที่ดินแก่เกษตรกรตามนโยบายการปฏิรูปที่ดิน

แม้ในกฎหมายที่ดินจะมีการควบคุมไม่เกิดการทิ้งร้าง แต่ในสภาพความเป็นจริงไม่มีกระบวนการตรวจสอบอย่างจริงจังเกิดขึ้น ที่ดินจำนวนมากจึงถูกปล่อยปละละเลยโดยไม่มีการทำประโยชน์เกิดขึ้น หรือในส่วนของการปฏิรูปที่ดินที่แม้จะห้ามโอนสิทธิให้แก่บุคคลภายนอก แต่ก็เช่นเดียวกันมีการโอนสิทธิเกิดขึ้นระหว่างบุคคลด้วยกันโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

สำหรับกฎหมายผังเมืองซึ่งควบคุมลักษณะการใช้ประโยชน์ของแต่ละพื้นที่ แต่การกำหนดพื้นที่ดังกล่าวก็สามารถถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้โดยไม่ยาก ทำให้การคาดหวังว่าจะมีการจำกัดกิจกรรมของแต่ละพื้นที่ไม่สามารถเป็นจริงได้ในทางปฏิบัติ การเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ทำให้เกิดความสูญเปล่าเป็นจำนวนมหาศาล เช่น การเปลี่ยนพื้นที่เกษตรกรรมเป็นหมู่บ้านจัดสรร ทำให้การลงทุนในระบบชลประทานเพื่อการเกษตรเกิดการสูญเปล่าขึ้น

ทางแก้ไข

จำเป็นต้องเปลี่ยนมิติการมองที่ดินจาก “ทรัพย์สินส่วนตัว” มาเป็น “ต้นทุนทางสังคม” การใช้ประโยชน์ในที่ดินและการถือครองที่ดินต้องคำนึงประโยชน์ของสังคมและความเป็นธรรมเข้ามากำกับ การถือครองที่ดินไม่อาจอนุญาตให้เกิดขึ้นได้อย่างเสรีภายใต้การแสวงประโยชน์ส่วนบุคคลแต่เพียงอย่างเดียว

เป้าหมายของการใช้กฎหมายในการกำกับระบบการจัดการที่ดินต้องดำเนินไปภายใต้วัตถุประสงค์สำคัญ คือการกระจายการถือครองที่ดินและการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินให้เกิดขึ้นกับคนในสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งกับชนชั้นล่าง

ซึ่งสามารถกระทำได้ด้วยการใช้มาตรการหลายด้านประกอบกัน นับตั้งแต่การใช้ระบบภาษีที่ดินแบบก้าวหน้าเพื่อทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินจากคนส่วนน้อยในสังคมและทำให้ที่ดินไม่อยู่ในการแสวงหาประโยชน์ด้วยการเก็งกำไร หากสามารถทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินออกมาได้ก็จะทำให้รัฐสามารถนำที่ดินเหล่านี้ไปกระจายสู่เกษตรกรหรือผู้ขาดแคลนที่ดินทำกินได้มากขึ้น จากเดิมที่ต้องอาศัยที่ดินของรัฐเป็นหลัก นโยบายการปฏิรูปที่ดินหรือการใช้ธนาคารที่ดินมาเป็นเครื่องมือก็จะสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือการกำหนดลักษณะการใช้ประโยชน์ของแต่ละพื้นที่ก็จะสามารถกระทำได้อย่างเป็นจริงมากขึ้น

การใช้ระบบภาษีที่ดินจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน แต่ทั้งนี้ภาษีดังกล่าวต้องเป็นไปในลักษณะก้าวหน้าเพื่อเป็นแรงกดดันไม่ให้เกิดการถือครองที่ดินในจำนวนมาก และต้องมีลักษณะที่ก้าวหน้าโดยยิ่งถือครองเป็นจำนวนมากก็ยิ่งมีภาระเพิ่มมากขึ้นเพื่อทำให้เกิดภาระกับผู้ถือครองจนไม่เป็นแรงจูงใจให้เกิดการแสวงหาประโยชน์ในรูปแบบอื่นจากการถือครองที่ดินดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ที่ดินของรัฐ
สภาพปัญหา

การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินด้านหนึ่งเป็นผลมาจากการดำเนินการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ดำเนินการต่อเนื่องมาเป็นเวลาหลายทศวรรษ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าวได้กำหนดนโยบายที่เกี่ยวกับการจัดการที่ดิน โดยกำหนดว่าที่ดินทั้งหมดของประเทศซึ่งมีเนื้อที่ประมาณ 320 ล้านไร่ ให้แบ่งเพื่อนำมาใช้ทำประโยชน์ 120 ล้านไร่ และที่เหลือกำหนดไว้เพื่อการอนุรักษ์

ภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าวนำไปสู่การมีนโยบายเฉพาะด้านที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการที่ดินอีกมากมายหลายนโยบาย มีการบัญญัติกฎหมายและจัดตั้งองค์กร พร้อมทั้งกำหนดอัตรากำลังและจัดตั้งหน่วยงานในระดับต่างๆ และกลไกเพื่อปกป้องรักษาพื้นที่ป่าไม้ ตามนโยบายดังกล่าวมีการจัดสรรพื้นที่ป่าออกเป็นประเภทต่างๆ เพื่อการอนุรักษ์ เพื่อการใช้ประโยชน์ ซึ่งดำเนินการโดยมีกฎหมายต่างๆ บัญญัติกำหนดขั้นตอนในการดำเนินการ มีการสร้างแนวทางปฏิบัติเพื่อให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการ

นโยบายเหล่านี้เป็นผลให้พื้นที่จำนวนมากเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐและอยู่ภายอำนาจการจัดการของหน่วยงานรัฐซึ่งเป็นผู้ทำหน้าที่ในการควบคุมดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย พร้อมกับการปฏิเสธสิทธิของชุมชนท้องถิ่นทำให้ประชาชนจำนวนมากกลายเป็นผู้บุกรุกพื้นที่ของรัฐโดยเฉพาะในพื้นที่ป่า แม้จะอยู่ในพื้นที่ป่าอย่างผิดกฎหมายแต่หน่วยงานรัฐก็ไม่สามารถผลักดันกลุ่มคนเหล่านี้ออกมาได้ และกลายเป็นปัญหาเรื้อรังสืบเนื่องมา

นอกจากมีนโยบายในการจัดการพื้นที่ทั้งในด้านการคุ้มครองพื้นที่และนโยบายเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินแล้ว ยังมีนโยบายในด้านอื่นซึ่งส่งผลกระทบต่อการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยทางอ้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ดินในเขตป่า เช่น นโยบายเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ส่งผลให้เกิดการสัมปทานป่าไม้ มีการเปิดพื้นที่ป่าสมบรูณ์เพื่อทำไม้แต่ขาดการฟื้นฟูทำให้เกิดป่าเสื่อมโทรม, นโยบายส่งเสริมการปลูกพื้นเชิงเดี่ยวเพื่อการส่งออก เช่น ปอ ข้าวโพด ฝ้าย มันสำปะหลัง ยางพารา ฯลฯ ซึ่งยิ่งส่งเสริมให้มีการส่งออกก็ยิ่งทวีขยายการสูญเสียพื้นที่ป่า, นโยบายการสร้างโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะถนนที่สร้างเข้าไปในพื้นที่ป่า การสร้างเขื่อน เป็นต้น อันเป็นผลให้พื้นที่ดังกล่าวจำนวนมากตกอยู่ในความครอบครองและการใช้ประโยชน์ของธุรกิจเอกชน

นอกจากที่ดินในเขตป่าดังที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ที่ดินของรัฐในลักษณะอื่นๆ เช่น ที่ราชพัสดุ ที่รกร้างว่างเปล่า ที่ดินซึ่งประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ที่ดินซึ่งส่วนราชการต่างๆ ได้รับการอนุมัติให้ใช้ประโยชน์ดังกล่าวนี้ก็ประสบปัญหาและเริ่มทวีความรุนแรง เนื่องจากที่ดินของรัฐในลักษณะเช่นนี้ไม่ค่อยถูกจัดการไม่ว่าจะเป็นในด้านระบบฐานข้อมูล ด้านนโยบาย ด้านกลไกและเครื่องมือที่จะนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาในด้านการบริหารจัดการที่มีคุณภาพมาก่อน ดังนั้น เมื่อหน่วยงานของรัฐที่ดูแลที่ดินเริ่มใช้นโยบายการนำที่ดินไปแสวงหาผลประโยชน์ที่เข้มข้นมากยิ่งขึ้น

การกระจุกตัวการถือครองที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ ส่งผลให้ผู้ที่เคยได้รับการจัดสรรที่ดินไม่แน่ใจในความมั่นคงในสิทธิที่จะอยู่ในที่ดินอีกต่อไป มีการนำมาตรการทางกฎหมายอาญา มาตรการตามกฎหมายแพ่งมาเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาโดยใช้ทัศนะในการมองประชาชนว่าเป็นผู้กระทำความผิดในทางกฎหมาย จึงต้องดำเนินการตามกฎหมายเพื่อไม่ไห้เป็นเยี่ยงอย่างอีกต่อไป

ในขณะที่ความต้องการในการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่อยู่ในความดูแลของรัฐในลักษณะต่างๆ เพื่อใช้เป็นที่พักอาศัยหรือประกอบการกลับมีความต้องการสูงขึ้นทั้งนี้เนื่องจากพื้นที่ลักษณะดังกล่าวมักจะอยู่ในเขตเมืองซึ่งมีโอกาสที่จะหางานทำได้สูงกว่า ในขณะที่จำนวนของผู้ที่ต้องการใช้ประโยชน์จากที่ดินลักษณะดังกล่าวก็มีสูงขึ้นเนื่องจากความล้มเหลวของภาคการเกษตรจึงทำให้เกิดการไหลเข้ามาขายแรงงานในเมืองของแรงงานภาคการเกษตร

ขณะที่ในพื้นที่ชนบทประชาชนที่ครอบครองและทำประโยชน์ก็ถูกปฏิเสธสิทธิในผืนดินที่ได้ครอบครองอยู่ แม้จะเป็นการครอบครองมาก่อนการประกาศเป็นพื้นที่ของรัฐประเภทต่างๆ เช่น พื้นที่ป่าไม้ ป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เป็นต้น การไม่ยอมรับสิทธิของประชาชนในลักษณะเช่นนี้เป็นผลให้เกิดความขัดแย้งอย่างกว้างขวางระหว่างชุมชนที่อาศัยในพื้นที่ป่ากับหน่วยงานเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งอาศัยอำนาจตามกฎหมาย

ระบบกฎหมาย

ในการจัดการที่ดินของรัฐทั้งหมดดังที่กล่าวมา แม้จะมีการจัดสรรที่ดินเพื่อให้ใช้เป็นที่ทำกินโดยมีหน่วยงานต่างๆเข้ามารับผิดชอบดำเนินการ เช่น การจัดสรรสิทธิในรูปของสิทธิทำกินเขตป่า (สทก.) การจัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (สปก.) การจัดตั้งเป็นนิคมพัฒนาตนเอง หมู่บ้านป่าไม้ โครงการจัดสรรที่กินทำกินในเขตป่า (คจก.) ฯลฯ แต่เมื่อประเมินการดำเนินการตามนโยบายเพื่อกระจายการถือครองที่ดินภายใต้โครงการต่างๆ ดังที่กล่าวมากลับพบว่าไม่ประสบความสำเร็จ ผู้ที่ได้รับการจัดสรรที่ดินก็ยังคงสูญเสียที่ดินทำกิน และในรายที่ยังคงถือครองที่ดินที่ได้รับการจัดสรรอยู่ก็พบว่ายังขาดความมั่นคงในชีวิต ยังคงเป็นหนี้และมีความเสี่ยงที่จะสูญเสียที่ดินทำกินสูง ทั้งๆ ที่มีสิทธิในการตัดสินใจในการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเต็มที่

ทั้งนี้ปัญหาพื้นฐานสำคัญประการหนึ่งก็คือ การไม่ยอมรับรองสิทธิของประชาชนที่ได้ใช้ครอบครองและประโยชน์ในที่ดินของรัฐประเภทต่างๆ ทำให้มีการผลักดันและขับไล่ประชาชนออกจากพื้นที่ซึ่งถูกกำหนดเป็นแนวเขตของรัฐ

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการจะแก้ไขปัญหาการถือครองที่ดินทำกินจึงต้องสร้างแนวทางใหม่เพื่อตอบโจทก์เรื่องการถือครองที่ดิน ซึ่งคำถามเรื่องการถือครองที่ดินไม่ได้มีคำถามว่าจะให้สิทธิประเภทใด จำนวนการถือครองที่เหมาะสมควรจะเป็นเท่าไร วิธีการหรือเครื่องมือเพื่อให้เข้าถึงสิทธิในที่ดินควรจะเป็นอย่างไร

แต่คำถามเรื่องการถือครองที่ดินควรจะเป็นคำถามที่ว่าจะมีการปฏิรูประบบบริหารจัดการการถือครองที่ดินของประเทศอย่างไร ทั้งนี้เนื่องจากว่าจากอดีตที่ผ่านมาความล้มเหลวของระบบการกระจายการถือครองที่ดินทำกินอยู่ตรงที่การดำเนินการเฉพาะจุด ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงระบบการบริหารการกระจายการถือครองที่ดินเสียใหม่ทั้งระบบ

ซึ่งระบบการบริหารการกระจายการถือครองที่ดินที่จะดำเนินการอย่างน้อยจะต้องมีองค์ประกอบที่สำคัญดังต่อไปนี้ คือ
1. การรับรองสิทธิของประชาชนที่จะทำกินในพื้นที่ที่ดินของรัฐตามสถานะต่างๆ อย่างเป็นธรรม
2. การรับรองหน่วยของผู้ทรงสิทธิตามกฎหมายในรูปของกลุ่มหรือชุมชน
3. การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดินออกเป็นเขตต่างๆ ตามศักยภาพและความสามารถในการรองรับของที่ดินในแต่ละพื้นที่
4. การมีส่วนร่วมของประชาชนและของชุมชนในการเข้ามาดำเนินการกำหนดและจัดสรรที่ดิน การบริหารจัดการ การติดตามประเมินผล
5. การกำหนดมาตรการที่เป็นรูปธรรมของฝ่ายบริหารเพื่อดำเนินการออกเป็นระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว และจะต้องมีสถานะและสภาพบังคับในทางกฎหมายเพื่อกำหนดให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการต่างๆ ที่จะต้องรับผิดชอบและดำเนินการ
6. การปฏิรูประบบกฎหมายทั้งระบบเพื่อวางระบบการบริหารจัดการการกระจายการถือครองที่ดิน
7. การปฏิรูประบบการบังคับใช้กฎหมายเพื่อการกระจายการถือครองและทำประโยชน์ในที่ดิน
8. การวางระบบการคุ้มครองการใช้ประโยชน์ในที่ดินประเภทต่างๆ อย่างเข้มงวดและจริงจัง
9. การสร้างนวัตกรรมใหม่เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการวางระบบการบริหารจัดการที่ดินสมัยใหม่อาทิเช่น ระบบฐานข้อมูลการถือครองที่ดิน ระบบการให้สิทธิในการถือครองที่ดินในรูปของกลุ่ม อาทิเช่น โฉนดชุมชน สิทธิในการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่มีชื่อเรียกอย่างอื่น หรือการใช้มาตรการทางการเงินและการคลังเข้ามาเสริมการดำเนินการ เช่น ธนาคารที่ดิน กฎหมายภาษีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินหรือที่เรียกว่าภาษีทรัพย์สิน
10. ในระยะการเริ่มต้นดำเนินการมีความจำเป็นที่จะต้องมีนโยบายของรัฐที่ชัดเจนและสั่งการไปยังส่วนราชการต่างๆ รวมถึงการตราพระราชกฤษฎีกาหรือระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อปูทางไปสู่การดำเนินการในการปฏิรูปที่ดิน (ในระยะกลางและในระยะยาว )

ที่มา : รายงานการศึกษาของคณะทำงานศึกษามาตรการทางกฎหมายและนโยบายเพื่อรองรับการกระจายการถือครองที่ดิน มิ.ย. 2552
โดย คนไร้ที่ดิน

http://www.oknation.net/blog/print.php?id=450123