วันจันทร์ที่ 20 กรกฎาคม พ.ศ. 2552

ข้อเสนอแนวทางและมาตรการ การกระจายการถือครองที่ดินในสังคมไทย (นโยบายสาธารณะ)

นำเสนอต่อ คณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย
(เอกสารประกอบการประชุมของคณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยครั้งที่ 2/2552 วันที่ 3 กรกฎาคม 2552 ณ ห้อง 501 ตึกบัญชาการ ทำเนียบรัฐบาล)

***ข้อเสนอด้านโฉนดชุมชน ***

1. ความหมายของโฉนดชุมชน

“โฉนดชุมชน” เป็นรูปแบบการบริหารจัดการของการใช้สิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 66 แห่งรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งเป็นสิทธิรวมหมู่ของชุมชนในการจัดการการครอบครองที่ดินและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรที่ดิน เพื่อสร้างความมั่นคงในการถือครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินของชุมชน และเป็นการรักษาพื้นที่เกษตรในการผลิตพืชอาหารในการสร้างความมั่นคงด้านอาหาร โดยการเลือกรูปแบบการผลิตที่สอดคล้องกับ ภูมิปัญญาท้องถิ่นและระบบภูมินิเวศ รวมทั้งการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้สมดุล

2. ขั้นตอนดำเนินการโฉนดชุมชน

การดำเนินการโฉนดชุมชนให้เริ่มทันทีในพื้นที่ของชุมชนที่มี
ความพร้อม ดำเนินการในลักษณะโครงการนำร่องให้เห็นเป็นตัวอย่าง
แล้วจึงขยายผล โดยใช้มาตรการทางนโยบาย ด้วยการมีมติ
คณะรัฐมนตรีรองรับ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริการ
จัดการโฉนดชุมชนขึ้นมา ประกาศใช้ เพื่อให้เกิดความชัดเจนร่วมกัน
ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการดำเนินงาน และเมื่อมีข้อมูล การเรียนรู้
จากโครงการนำร่องระยะหนึ่ง จึงพัฒนาเป็นกฎหมายโฉนดชุมขนต่อไป

3. การได้มาซึ่งที่ดินเพื่อทำโฉนดชุมชน

เนื่องจากที่ดินแต่ละประเภทที่ชุมชนครอบครองอยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายและหน่วยงานของรัฐที่แตกต่างกันกระบวนการได้มาซึ่งที่ดินย่อมมีความแตกต่างกันด้วย เช่น ที่ดินในเขตป่า ที่ดินในเขตที่สาธารณะ ที่ดินในเขตที่ราชพัสดุ ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ที่ดินเอกชนทิ้งร้าง และที่ดินในเขตสวนป่า ควรมีการกันเขตพื้นที่เหล่านี้มาให้ชุมชนนำร่องดำเนินการจัดการด้วยชุมชนเอง ที่ดินเอกชนควรให้สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนำเงินจากกองทุนปฏิรูปที่ดินมาจัดซื้อ และนำมาดำเนินการร่วมกับชุมชน ซึ่งจะต้องดำเนินการเสนอทางเลือกในการได้มาซึ่งที่ดินโดยชัดเจน

4. พื้นที่นำร่องโฉนดชุมชนของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินฯ

พื้นที่นำร่องของเครือข่ายปฎิรูปที่ดินประกอบด้วย

ภาคเหนือ จำนวน 13 พื้นที่ ประกอบด้วย บ้านกลาง หมู่ที่ 5 ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง บ้านแพะใต้ อยู่หมู่ 7 ต.หนองล่อง อ.ป่าซาง จ.เชียงใหม่ บ้านท่ากอม่วง ต.หนองปลาสวาย อ.บ้านโฮ่ง จ.ลำพูน หมู่บ้านน้ำปุก หมู่ที่ 1 ตำบลขุนควร อำเภอปง จังหวัดพะเยา บ้านแม่หมี หมู่ 6 ตำบลหัวเมือง อำเภอเมืองปาน จังหวัดลำปาง บ้านสมานมิตร หมู่ 1 ต. ดอนศิลา อ. เวียงชัย จ. เชียงราย บ้านสันกลาง หมู่ที่ 9 ตำบลป่าแดง อำเภอเมือง จังหวัดแพร บ้านโป่ง ต.แม่แฝก อ.สันทราย จ.เชียงใหม่ บ้านหินลาดใน หมู่ 7 ต.บ้านโป่ง อ.เวียงป่าเป้า จ.เชียงราย บ้านหัวฝาย หมู่ที่ 10 ต.ศรีดงเย็น อ.ไชยปราการ จ.เชียงใหม่ บ้านหนองขาวกลาง ตำบลห้วยปูลิง อำเภอเมือง จังหวัด แม่ฮ่องสอน บ้านแม่อมกิ ตำบลแม่วะหลวง อำเภอท่าสองยาง จังหวัดตาก บ้านหนองห้า หมู่ ๘ ตำบลบัวใหญ่ อำเภอนาน้อย จังหวัดน่าน

ภาคใต้ จำนวน 10 พื้นที่ ประกอบด้วย บ้านตะแพนหมู่ 2, บ้านห้วยครก หมู่ 4, บ้านท่ายูง หมู่ 5, บ้านห้วยไทร-หัสคุณ หมู่ 7, บ้านท่าข้าม หมู่ 8 ตำบลตะแพน อ.ศรีบรรพต จ.พัทลุง และบ้านทับเขือ-ปลักหมู หมู่ 1 ต.ช่อง อ.นาโยง จ.ตรัง และหมู่ 1 ต.บ้านนา อ.ศรีนครินทร์ จ.พัทลุง บ้านคลองไทร บ้านไทรงาม ตำบลไทรทอง อ.ชัยบุรี จ.สุราษฎร์ธานี และบ้านสันติพัฒนา ต.บางสวรรค์ อ.พระแสง จ.สุราษฎร์ธานี

ภาคอีสาน จำนวน 9 พื้นที่ ประกอบด้วยพื้นที่สัญญาเช่า ต.ลำนางรอง อ.โนนดินแดง จ.บุรีรัมย์ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าภูผาแดง บ้านห้วยระหงส์ ต.ปากช่อง อ.หล่มสัก จ.เพชรบูรณ์ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าภูผาแดง บ้านห้วยกลฑา ต.ปากช่อง อ.หล่มสัก จ.เพชรบูรณ์ อุทยานแห่งชาติน้ำหนาวตำบลโคกมน อ.น้ำหนาว จ.เพชรบูรณ์ ที่สาธารณะทุ่งซำเสี้ยว ต.สระโพนทอง อ.เกษตรสมบูรณ์ จ.ชัยภูมิ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าผาผึ้ง ต.ทุ่งลุยลาย อ.คอนสาร จ.ชัยภูมิ ที่สาธารณะดงกลาง ต.ดงกลาง อ.คอนสาร จ.ชัยภูมิ ที่สาธารณะดอนฮังเกลือ ต.บึงเกลือ อ.เสลภูมิ จ.ร้อยเอ็ด และ ที่สาธารณะดอนหนองโมง-หนองกลาง บ้านเขวาโคก ต.สระบัว อ.ปทุมรัตต์ จ.ร้อยเอ็ด

ภาคกลาง จำนวน 2 พื้นที่ ประกอบด้วย สหกรณ์เช่าที่นาคลองโยง จ.นครปฐม และสหกรณ์เช่าที่นาพิชัยภูเบนทร์ จ. อุตรดิตถ์

สลัม จำนวน 1 พื้นที่ ชุมชนเพิ่มสิน กรุงเทพมหานคร

ข้อเสนอด้านภาษีที่ดิน

1. รัฐบาลควรดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ..... มาตรา 8 ให้บัญญัติเพิ่มเติมโดยกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่งรายได้จากการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างคืนเข้าคลังอย่างน้อยร้อยละ 2 เพื่อเป็นกองทุนสำหรับจัดตั้งและบริหารจัดการของธนาคารที่ดิน
2. การจัดเก็บภาษีที่ดิน ควรจัดเก็บภาษีกับที่ดินที่ผู้เป็นเจ้าของไม่ได้ทำประโยชน์ ทิ้งไว้รกร้างว่างเปล่าเป็นเวลานานในอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราภาษีที่ดินที่มีการนำไปใช้ประโยชน์ในด้านต่าง ๆ
3. ควรมีการยกเว้นภาษีให้กับผู้ที่มีที่ดินถือครองในมูลค่าน้อยหรือเกษตรกรที่ยากจน เพื่อไม่ให้ภาระภาษีตกแก่กลุ่มคนที่มีฐานะยากจนและต้องอาศัยที่ดินเป็นปัจจัยการผลิตเพื่อดำรงชีพ
4. เพื่อให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินอย่างแท้จริง ควรมีการจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดิน เพื่อเป็นแรงกดดันไม่ให้เกิดการถือครองที่ดินในจำนวนมาก คือยิ่งถือครองเป็นจำนวนมากก็ต้องยิ่งมีภาระเพิ่มมากขึ้น ทั้งนี้ควรมีการศึกษาว่าขนาดการถือครองที่ดินที่เหมาะสมในการใช้ประโยชน์ในแต่ละประเภทควรจะเป็นเท่าไร และควรมีการยกร่าง พ.ร.บ. ภาษีที่ดินก้าวหน้า แยกออกมาชัดเจนจาก ร่าง พ.ร.บ.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

ข้อเสนอด้านกองทุนธนาคารที่ดิน


1. รัฐบาลจึงควรเร่งให้มีการจัดตั้งกองทุนธนาคารที่ดินขึ้น โดยให้เป็นองค์กรอิสระ บริหารงานในรูปแบบองค์กรมหาชนและไม่แสวงหากำไร เพื่อเป็นเป็นกลไกพิเศษที่ทำหน้าที่ในการสนับสนุนให้เกิดการเข้าถึงที่ดินที่ดินทำกินเพื่อเกษตรกรรมของเกษตรกรรายย่อยรวมทั้งที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยของคนจนและชนชั้นกลางระดับล่าง
2. ให้ธนาคารที่ดินที่มีอำนาจหน้าที่ในการประกาศให้ที่ดินทำกินที่ได้มีการจัดหาผ่านกลไกของกองทุนธนาคารที่ดิน เป็นพื้นที่คุ้มครองเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการสนับสนุนการอนุรักษ์และพัฒนารูปแบบการเกษตรที่สอดคล้องกับนิเวศวิทยา ภูมิปัญญาและวัฒนธรรมของแต่ละท้องถิ่น
3. เกษตรกรรายย่อย คนจนและชนชั้นกลางระดับล่างที่จะขอรับการสนับสนุนในการจัดหาที่ดินจากกองทุนธนาคารที่ดินจะต้องมีการรวมกลุ่มเพื่อให้มีการบริหารจัดการที่ดินร่วมกันในลักษณะของกรรมสิทธิ์ร่วมหรือโฉนดชุมชน ทั้งนี้เพื่อป้องกันการหลุดมือของที่ดินจากเกษตรกรรายย่อยและคนจน อีกทั้งเป็นการสนับสนุนให้เกิดความยั่งยืนในการถือครองที่ดิน
4. ในระยะเริ่มต้นให้รัฐบาลดำเนินการจัดตั้งกองทุนธนาคารที่ดิน โดยการออกเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี โดยนำเงินกองทุนต่างๆที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการแก้ไขปัญหาเกษตรกรและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นทุนตั้งต้นและดำเนินการให้เกิดโครงการนำร่องเพื่อการแก้ไขปัญหาที่ดินในพื้นที่เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย (คปท.)
5. ในระยะยาวให้รัฐบาลผลักดันให้มีพระราชบัญญัติกองทุนธนาคารที่ดิน เพื่อยกระดับกองทุนธนาคารที่ดินให้เป็นองค์กรมหาชน ที่มีการบริหารจัดการอย่างเป็นอิสระ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อสนับสนุนให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน



***ข้อเสนอจากคณะทำงานศึกษามาตรการทางกฎหมาย นโยบายเพื่อรองรับการกระจายการถือครองที่ดิน ***
ภาพรวมของปัญหาการจัดการที่ดินสังคมไทย

ระบบการจัดการที่ดินเป็นปัญหาที่สำคัญของสังคมไทยมาอย่างต่อเนื่องจวบจนกระทั่งปัจจุบัน การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในบางกลุ่มและการทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์ การขาดแคลนและการสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกร การเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ของรัฐและเอกชน ล้วนเป็นปัญหาที่มีความสัมพันธ์กันอย่างแยกไม่ออก ซึ่งจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างรวดเร็วและรวมถึงการสร้างระบบกฎหมายเพื่อทำให้เกิดความเป็นธรรมในระบบการจัดการที่ดินให้เกิดขึ้น
สภาพปัญหาในที่ดินเอกชน
สภาพปัญหาของการถือครองที่ดินโดยเอกชนในสังคมไทยได้สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของระบบการจัดการที่ดินโดยรัฐไทยได้อย่างชัดเจน
ในด้านหนึ่ง มีข้อมูลที่แสดงให้เห็นการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินจำนวนมหาศาลภายในกลุ่มคนจำนวนน้อย เช่น การถือครองที่ดินในพื้นที่กรุงเทพฯ โดยบุคคลและนิติบุคคลจำนวน 50 รายแรก ถือครองที่ดินเป็นจำนวนถึง 10 เปอร์เซ็นต์ของพื้นที่ทั้งหมด จากจำนวนประชากรอย่างเป็นทางการมากกว่า 5.7 ล้านคน หรือหากพิจารณาจากจำนวนถือครองที่ดินของชนชั้นนำในสังคมไทยที่มีการเปิดเผยสู่สาธารณะจะพบว่ามีการถือครองที่ดินเป็นจำนวนมาก ดังปรากฏอย่างชัดเจนในหมู่นักการเมืองที่ต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สิน ทั้งนี้ยังไม่รวมถึงข้าราชการระดับสูงที่ไม่ปรากฏข้อมูลต่อสาธารณะแต่ก็เป็นที่คาดหมายได้ว่ามีแนวโน้มในลักษณะเช่นเดียวกัน
ข้อมูลดังกล่าวเป็นไปในลักษณะตรงกันข้ามกับการถือครองที่ดินของเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรรายย่อยที่ต้องใช้ที่ดินเป็นฐานทรัพยากรสำคัญในการผลิตเพื่อดำรงชีพ ข้อมูลจากการสำรวจพบว่าในปัจจุบันเกษตรกรรายย่อยไม่มีที่ดินเป็นของตนเองไม่น้อยกว่า 811,892 ครอบครัว และในส่วนที่ต้องเช่าที่ดินทำกินมีจำนวนไม่น้อยกว่า 1.5 ล้านครอบครัว รวมทั้งข้อมูลการสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกรรายย่อยที่ทวีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น
นอกจากนี้ก็ยังพบว่าในการถือครองที่ดินจำนวนมากได้ถูกทิ้งร้างไว้โดยไม่ทำประโยชน์ การสำรวจของมูลนิธิสถาบันที่ดินพบว่ามีที่ดินที่ถูกปล่อยทิ้งร้างไว้โดยไม่ทำประโยชน์มีจำนวนถึง 48 ล้านไร่ และทำให้เกิดการสูญเปล่าทางเศรษฐกิจเป็นจำนวนขั้นต่ำ 127,384.03 ล้านบาท ทั้งนี้ที่ดินซึ่งถูกทิ้งร้างเหล่านี้เป็นที่ดินซึ่งเกิดจากการกว้านซื้อเพื่อเก็งกำไรโดยมิได้ต้องการนำมาใช้ประโยชน์ให้เกิดการผลิตที่แท้จริงแต่อย่างใด
ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนถึงปัญหาการถือครองที่ดินที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้มาตรการทางกฎหมายเพื่อทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินและการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินให้แก่ประชาชน

ปัญหาของระบบกฎหมายสำหรับที่ดินเอกชน

ระบบกฎหมายเกี่ยวกับการถือครองที่ดินในสังคมไทยเปิดโอกาสให้มีการถือครองที่ดินโดยเอกชนได้อย่างเสรี แม้จะมีการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและบำรุงท้องที่แต่ก็เป็นไปในอัตราที่ต่ำและไม่มีการควบคุมอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นผลระบบภาษีที่มีอยู่ไม่เป็นภาระแก่ผู้ถือครองที่ดินจำนวนมากแต่อย่างใด จึงเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่นำมาสู่การพยายามครอบครองที่ดินจำนวนมากในรูปแบบต่างๆ ทั้งที่เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น การกว้านซื้อที่ดินในพื้นที่ทางการเกษตรเพื่อการเก็งกำไร การซื้อที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิในราคาต่ำก่อนนำไปสู่การออกเอกสารสิทธิโดยกระบวนการที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย การขอรับสิทธิในที่ดินซึ่งรัฐต้องการแจกจ่ายให้แก่เกษตรกรโดยที่ตนเองไม่มีสิทธิ ดังที่เกิดในการแจกจ่ายที่ดินแก่เกษตรกรตามนโยบายการปฏิรูปที่ดิน
แม้ในกฎหมายที่ดินจะมีการควบคุมไม่เกิดการทิ้งร้าง แต่ในสภาพความเป็นจริงไม่มีกระบวนการตรวจสอบอย่างจริงจังเกิดขึ้น ที่ดินจำนวนมากจึงถูกปล่อยปละละเลยโดยไม่มีการทำประโยชน์เกิดขึ้น หรือในส่วนของการปฏิรูปที่ดินที่แม้จะห้ามโอนสิทธิให้แก่บุคคลภายนอก แต่ก็เช่นเดียวกันมีการโอนสิทธิเกิดขึ้นระหว่างบุคคลด้วยกันโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
สำหรับกฎหมายผังเมืองซึ่งควบคุมลักษณะการใช้ประโยชน์ของแต่ละพื้นที่ แต่การกำหนดพื้นที่ดังกล่าวก็สามารถถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้โดยไม่ยาก ทำให้การคาดหวังว่าจะมีการจำกัดกิจกรรมของแต่ละพื้นที่ไม่สามารถเป็นจริงได้ในทางปฏิบัติ การเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ทำให้เกิดความสูญเปล่าเป็นจำนวนมหาศาล เช่น การเปลี่ยนพื้นที่เกษตรกรรมเป็นหมู่บ้านจัดสรร ทำให้การลงทุนในระบบชลประทานเพื่อการเกษตรเกิดการสูญเปล่าขึ้น

แนวทางแก้ไขปัญหาในที่ดินเอกชน

จำเป็นต้องเปลี่ยนมิติการมองที่ดินจาก “ทรัพย์สินส่วนตัว” มาเป็น “ต้นทุนทางสังคม” การใช้ประโยชน์ในที่ดินและการถือครองที่ดินต้องคำนึงประโยชน์ของสังคมและความเป็นธรรมเข้ามากำกับ การถือครองที่ดินไม่อาจอนุญาตให้เกิดขึ้นได้อย่างเสรีภายใต้การแสวงประโยชน์ส่วนบุคคลแต่เพียงอย่างเดียว
เป้าหมายของการใช้กฎหมายในการกำกับระบบการจัดการที่ดินต้องดำเนินไปภายใต้วัตถุประสงค์สำคัญ คือการกระจายการถือครองที่ดินและการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินให้เกิดขึ้นกับคนในสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งกับชนชั้นล่าง
ซึ่งสามารถกระทำได้ด้วยการใช้มาตรการหลายด้านประกอบกัน นับตั้งแต่การใช้ระบบภาษีที่ดินแบบก้าวหน้าเพื่อทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินจากคนส่วนน้อยในสังคมและทำให้ที่ดินไม่อยู่ในการแสวงหาประโยชน์ด้วยการเก็งกำไร หากสามารถทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินออกมาได้ก็จะทำให้รัฐสามารถนำที่ดินเหล่านี้ไปกระจายสู่เกษตรกรหรือผู้ขาดแคลนที่ดินทำกินได้มากขึ้น จากเดิมที่ต้องอาศัยที่ดินของรัฐเป็นหลัก นโยบายการปฏิรูปที่ดินหรือการใช้ธนาคารที่ดินมาเป็นเครื่องมือก็จะสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือการกำหนดลักษณะการใช้ประโยชน์ของแต่ละพื้นที่ก็จะสามารถกระทำได้อย่างเป็นจริงมากขึ้น
การใช้ระบบภาษีที่ดินจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน แต่ทั้งนี้ภาษีดังกล่าวต้องเป็นไปในลักษณะก้าวหน้าเพื่อเป็นแรงกดดันไม่ให้เกิดการถือครองที่ดินในจำนวนมาก และต้องมีลักษณะที่ก้าวหน้าโดยยิ่งถือครองเป็นจำนวนมากก็ยิ่งมีภาระเพิ่มมากขึ้นเพื่อทำให้เกิดภาระกับผู้ถือครองจนไม่เป็นแรงจูงใจให้เกิดการแสวงหาประโยชน์ในรูปแบบอื่นจากการถือครองที่ดินดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

สภาพปัญหาในที่ดินของรัฐ

การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินด้านหนึ่งเป็นผลมาจากการดำเนินการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่ดำเนินการต่อเนื่องมาเป็นเวลาหลายทศวรรษ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าวได้กำหนดนโยบายที่เกี่ยวกับการจัดการที่ดิน โดยกำหนดว่าที่ดินทั้งหมดของประเทศซึ่งมีเนื้อที่ประมาณ 320 ล้านไร่ ให้แบ่งเพื่อนำมาใช้ทำประโยชน์ 130 ล้านไร่ และที่เหลือกำหนดไว้เพื่อการอนุรักษ์
ภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าวนำไปสู่การมีนโยบายเฉพาะด้านที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการที่ดินอีกมากมายหลายนโยบาย มีการบัญญัติกฎหมายและจัดตั้งองค์กร พร้อมทั้งกำหนดอัตรากำลังและจัดตั้งหน่วยงานในระดับต่างๆ และกลไกเพื่อปกป้องรักษาพื้นที่ป่าไม้ ตามนโยบายดังกล่าวมีการจัดสรรพื้นที่ป่าออกเป็นประเภทต่างๆ เพื่อการอนุรักษ์ เพื่อการใช้ประโยชน์ ซึ่งดำเนินการโดยมีกฎหมายต่างๆ บัญญัติกำหนดขั้นตอนในการดำเนินการ มีการสร้างแนวทางปฏิบัติเพื่อให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการ
นโยบายเหล่านี้เป็นผลให้พื้นที่จำนวนมากเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐและอยู่ภายอำนาจการจัดการของหน่วยงานรัฐซึ่งเป็นผู้ทำหน้าที่ในการควบคุมดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย พร้อมกับการปฏิเสธสิทธิของชุมชนท้องถิ่นทำให้ประชาชนจำนวนมากกลายเป็นผู้บุกรุกพื้นที่ของรัฐโดยเฉพาะในพื้นที่ป่า กระทั่งปัจจุบันประมาณว่ามีผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในพื้นที่อย่างผิดกฎหมายประมาณ 3 แสนครอบครัว อย่างไรก็ตาม แม้จะอยู่ในพื้นที่ป่าอย่างผิดกฎหมายแต่หน่วยงานรัฐก็ไม่สามารถผลักดันกลุ่มคนเหล่านี้ออกมาได้ และกลายเป็นปัญหาเรื้อรังสืบเนื่องมา
นอกจากมีนโยบายในการจัดการพื้นที่ทั้งในด้านการคุ้มครองพื้นที่และนโยบายเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินแล้ว ยังมีนโยบายในด้านอื่นซึ่งส่งผลกระทบต่อการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยทางอ้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ดินในเขตป่า เช่น นโยบายเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ส่งผลให้เกิดการสัมปทานป่าไม้ มีการเปิดพื้นที่ป่าสมบรูณ์เพื่อทำไม้แต่ขาดการฟื้นฟูทำให้เกิดป่าเสื่อมโทรม, นโยบายส่งเสริมการปลูกพื้นเชิงเดี่ยวเพื่อการส่งออก เช่น ปอ ข้าวโพด ฝ้าย มันสำปะหลัง ยางพารา ฯลฯ ซึ่งยิ่งส่งเสริมให้มีการส่งออกก็ยิ่งทวีขยายการสูญเสียพื้นที่ป่า, นโยบายการสร้างโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะถนนที่สร้างเข้าไปในพื้นที่ป่า การสร้างเขื่อน เป็นต้น อันเป็นผลให้พื้นที่ดังกล่าวจำนวนมากตกอยู่ในความครอบครองและการใช้ประโยชน์ของธุรกิจเอกชน
นอกจากที่ดินในเขตป่าดังที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ที่ดินของรัฐในลักษณะอื่นๆ เช่น ที่ราชพัสดุ ที่รกร้างว่างเปล่า ที่ดินซึ่งประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ที่ดินซึ่งส่วนราชการต่างๆ ได้รับการอนุมัติให้ใช้ประโยชน์ดังกล่าวนี้ก็ประสบปัญหาและเริ่มทวีความรุนแรง เนื่องจากที่ดินของรัฐในลักษณะเช่นนี้ไม่ค่อยถูกจัดการไม่ว่าจะเป็นในด้านระบบฐานข้อมูล ด้านนโยบาย ด้านกลไกและเครื่องมือที่จะนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาในด้านการบริหารจัดการที่มีคุณภาพมาก่อน ดังนั้น เมื่อหน่วยงานของรัฐที่ดูแลที่ดินเริ่มใช้นโยบายการนำที่ดินไปแสวงหาผลประโยชน์ที่เข้มข้นมากยิ่งขึ้น
จากการศึกษาผลกระทบจากนโยบายเช่นนี้พบว่ามีการกระจุกตัวการถือครองที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ จึงส่งผลให้ผู้ที่เคยได้รับการจัดสรรที่ดินไม่แน่ใจในความมั่นคงในสิทธิที่จะอยู่ในที่ดินอีกต่อไป มีการนำมาตรการทางกฎหมายอาญา มาตรการตามกฎหมายแพ่งมาเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาโดยใช้ทัศนะในการมองประชาชนว่าเป็นผู้กระทำความผิดในทางกฎหมาย จึงต้องดำเนินการตามกฎหมายเพื่อไม่ไห้เป็นเยี่ยงอย่างอีกต่อไป ในขณะที่ความต้องการในการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่อยู่ในความดูแลของรัฐในลักษณะต่างๆ เพื่อใช้เป็นที่พักอาศัยหรือประกอบการกลับมีความต้องการสูงขึ้นทั้งนี้เนื่องจากพื้นที่ลักษณะดังกล่าวมักจะอยู่ในเขตเมืองซึ่งมีโอกาสที่จะหางานทำได้สูงกว่า ในขณะที่จำนวนของผู้ที่ต้องการใช้ประโยชน์จากที่ดินลักษณะดังกล่าวก็มีสูงขึ้นเนื่องจากความล้มเหลวของภาคการเกษตรจึงทำให้เกิดการไหลเข้ามาขายแรงงานในเมืองของแรงงานภาคการเกษตร
ขณะที่ในพื้นที่ชนบทประชาชนที่ครอบครองและทำประโยชน์ก็ถูกปฏิเสธสิทธิในผืนดินที่ได้ครอบครองอยู่ แม้จะเป็นการครอบครองมาก่อนการประกาศเป็นพื้นที่ของรัฐประเภทต่างๆ เช่น พื้นที่ป่าไม้ ป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เป็นต้น การไม่ยอมรับสิทธิของประชาชนในลักษณะเช่นนี้เป็นผลให้เกิดความขัดแย้งอย่างกว้างขวางระหว่างชุมชนที่อาศัยในพื้นที่ป่ากับหน่วยงานเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งอาศัยอำนาจตามกฎหมาย

ปัญหาของระบบกฎหมายสำหรับที่ดินของรัฐ

ในการจัดการที่ดินของรัฐทั้งหมดดังที่กล่าวมา แม้จะมีการจัดสรรที่ดินเพื่อให้ใช้เป็นที่ทำกินโดยมีหน่วยงานต่างๆเข้ามารับผิดชอบดำเนินการ เช่น การจัดสรรสิทธิในรูปของสิทธิทำกินเขตป่า (สทก.) การจัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (สปก.) การจัดตั้งเป็นนิคมพัฒนาตนเอง หมู่บ้านป่าไม้ โครงการจัดสรรที่กินทำกินในเขตป่า (คจก.) ฯลฯ แต่เมื่อประเมินการดำเนินการตามนโยบายเพื่อกระจากการถือครองที่ดินภายใต้โครงการต่างๆ ดังที่กล่าวมากลับพบว่าไม่ประสบความสำเร็จ ผู้ที่ได้รับการจัดสรรที่ดินก็ยังคงสูญเสียที่ดินทำกิน และในรายที่ยังคงถือครองที่ดินที่ได้รับการจัดสรรอยู่ก็พบว่ายังขาดความมั่นคงในชีวิต ยังคงเป็นหนี้และมีความเสี่ยงที่จะสูญเสียที่ดินทำกินสูง ทั้งๆ ที่มีสิทธิในการตัดสินใจในการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเต็มที่
ทั้งนี้ปัญหาพื้นฐานสำคัญประการหนึ่งก็คือ การไม่ยอมรับรองสิทธิของประชาชนที่ได้ใช้ครอบครองและประโยชน์ในที่ดินของรัฐประเภทต่างๆ ทำให้มีการผลักดันและขับไล่ประชาชนออกจากพื้นที่ซึ่งถูกกำหนดเป็นแนวเขตของรัฐ
ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการจะแก้ไขปัญหาการถือครองที่ดินทำกินจึงต้องสร้างแนวทางใหม่เพื่อตอบโจทก์เรื่องการถือครองที่ดิน ซึ่งคำถามเรื่องการถือครองที่ดินไม่ได้มีคำถามว่าจะให้สิทธิประเภทใด จำนวนการถือครองที่เหมาะสมควรจะเป็นเท่าไร วิธีการหรือเครื่องมือเพื่อให้เข้าถึงสิทธิในที่ดินควรจะเป็นอย่างไร แต่คำถามเรื่องการถือครองที่ดินควรจะเป็นคำถามที่ว่าจะมีการปฏิรูประบบบริหารจัดการการถือครองที่ดินของประเทศอย่างไร ทั้งนี้เนื่องจากว่าจากอดีตที่ผ่านมาความล้มเหลวของระบบการกระจายการถือครองที่ดินทำกินอยู่ตรงที่การดำเนินการเฉพาะจุด ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงระบบการบริหารการกระจายการถือครองที่ดินเสียใหม่ทั้งระบบ ซึ่งระบบการบริหารการกระจายการถือครองที่ดินที่จะดำเนินการอย่างน้อยจะต้องมีองค์ประกอบที่สำคัญดังต่อไปนี้ (จึงจะทำให้เกิดการกระจายตัวของที่ดิน) คือ
1. การรับรองสิทธิของประชาชนที่จะทำกินในพื้นที่ที่ดินของรัฐตามสถานะต่างๆ อย่างเป็นธรรม
2. การรับรองหน่วยของผู้ทรงสิทธิตามกฎหมายในรูปของกลุ่มหรือชุมชน
3. การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดินออกเป็นเขตต่างๆ ตามศักยภาพและความสามารถในการรองรับของที่ดินในแต่ละพื้นที่
4. การมีส่วนร่วมของประชาชนและของชุมชนในการเข้ามาดำเนินการกำหนดและจัดสรรที่ดิน การบริหารจัดการ การติดตามประเมินผล
5. การกำหนดมาตรการที่เป็นรูปธรรมของฝ่ายบริหารเพื่อดำเนินการออกเป็นระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว และจะต้องมีสถานะและสภาพบังคับในทางกฎหมายเพื่อกำหนดให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการต่างๆ ที่จะต้องรับผิดชอบและดำเนินการ
6. การปฏิรูประบบกฎหมายทั้งระบบเพื่อวางระบบการบริหารจัดการการกระจายการถือครองที่ดิน
7. การปฏิรูประบบการบังคับใช้กฎหมายเพื่อการกระจายการถือครองและทำประโยชน์ในที่ดิน
8. การวางระบบการคุ้มครองการใช้ประโยชน์ในที่ดินประเภทต่างๆ อย่างเข้มงวดและจริงจัง
9. การสร้างนวัตกรรมใหม่เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการวางระบบการบริหารจัดการที่ดินสมัยใหม่อาทิเช่น ระบบฐานข้อมูลการถือครองที่ดิน ระบบการให้สิทธิในการถือครองที่ดินในรูปของกลุ่ม อาทิเช่น โฉนดชุมชน สิทธิในการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่มีชื่อเรียกอย่างอื่น หรือการใช้มาตรการทางการเงินและการคลังเข้ามาเสริมการดำเนินการ เช่น ธนาคารที่ดิน กฎหมายภาษีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินหรือที่เรียกว่าภาษีทรัพย์สิน
10. ในระยะการเริ่มต้นดำเนินการมีความจำเป็นที่จะต้องมีนโยบายของรัฐที่ชัดเจนและสั่งการไปยังส่วนราชการต่างๆ รวมถึงการตราพระราชกฤษฎีกาหรือระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อปูทางไปสู่การดำเนินการในการปฏิรูปที่ดิน (ในระยะกลางและในระยะยาว)

แนวทางเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายการปฏิรูปที่ดิน

รัฐบาลได้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ นโยบายที่สำคัญประการหนึ่งคือการปฏิรูปที่ดิน ทั้งนี้ประเด็นสำคัญคือภายใต้นโยบายดังกล่าวมีเครื่องมือที่จะช่วยให้การดำเนินการเป็นจริงในระดับปฏิบัติได้อย่างไร
กระบวนการที่ต้องดำเนินการ
1. ภายใต้ระยะเวลาที่จำกัดของรัฐบาลควรที่จะต้องจัดลำดับความสำคัญของประเด็นที่เร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการเพื่อต้องการที่จะทำให้การปฏิรูปที่ดินเกิดรูปธรรมที่แท้จริง ในมิติทางนโยบายและกฎหมาย ดังต่อไปนี้
1.1 แนวทางและวิธีการที่จะต้องดำเนินการ
มีแนวทางและวิธีการที่สามารถดำเนินการได้ดังต่อไปนี้
1.1.1. การมีคำสั่งของนายกรัฐมนตรีโดยเฉพาะในการดำเนินการของพื้นที่นำร่อง
1.1.2. การเตรียมการออกเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อกำหนดแนวทางในการปฎิรูปที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่ของรัฐ
1.1.3. การมีมติครม.กำหนดแนวทางในการปฏิรูประบบราชการเพื่อนำไปสู่การรับเอานโยบายไปสู่การปฏิบัติ โดยตั้งอยู่บนแนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน
1.1.4. การมีนโยบายในการบังคับใช้กฎหมายเท่าที่มีอยู่ให้สอดคล้องกับหลักความเป็นธรรมเพื่อการกระจายการถือครองที่ดินและการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพของประชาชนที่ไร้ที่ดินทำกิน กล่าวคือ
ก. ตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 มาตรา 6 ซึ่งสอดรับกับนโยบายของรัฐบาลซึ่งประกาศไว้ ซึ่งมีผลเท่ากับว่านโยบายดังกล่าวมีเครื่องมือในทางกฎหมายที่สามารถดำเนินการได้โดยทันที
ข. ปัญหาความล้มเหลวเรื่องการจัดที่ดินให้กับผู้ยากไร้ที่ผ่านๆมามีปัญหาอยู่สาม ประการ
ประการแรก ขาดระบบสนับสนุนในเชิงการบริหารจัดการ
ประการที่สอง ขาดกระบวนการในการจัดการเชิงสังคม
ประการที่สาม ขาดระบบการตรวจสอบและหลักประกันเพื่อไม่ให้
เกิดการสูญเสียที่ดินอีก
ทั้งสามประการดังกล่าวมิได้เป็นปัญหาในทางกฎหมายโดยตรง หากเป็นปัญหาของระดับนโยบายและปัญหาของระบบราชการที่ขาดการบูรณาการกันและที่สำคัญคือการการมีส่วนร่วมจากประชาชน คู่ขนานไปกับปัญหาของภายในกลุ่มของประชาชนที่จะได้รับการจัดสรร ซึ่งปัญหาดังกล่าวจะต้องใช้กระบวนการในเชิงการบริหารการจัดการเฉพาะพื้นที่เป็นแนวทางในการแก้ปัญหา ซึ่งจำเป็นอย่างยางที่จะต้องมีนโยบายที่ชัดเจนและสามารถสร้างความมั่นใจให้แก่ทุกๆฝ่ายเพื่อร่วมกันแก้ปัญหา
ดังนั้น การมีมติครม. เพื่อให้เกิดความชัดเจนแก่หน่วยงานที่จะดำเนินการตามกฎหมาย การมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อบูรณาการแนวทางการทำงานร่วมกันของส่วนราชการต่างๆ การตราพระราชกฤษฎีการทั้งตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพตามมาตรา 7 ก็ดี การตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการสนับสนุนและติดตามการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพในระยะต้น และ การวางระบบเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายปฎิรูปที่ดินของรัฐบาลในระยะยาว จึงเป็นสิ่งที่จำเป็น
ค. สำหรับประเด็นเรื่องรูปแบบของเอกสารสิทธิซึ่งเป็นข้อเสนอที่มีการพิสูจน์มาแล้วในระดับหนึ่งว่าสามารถที่จะเป็นหลักประกันเรื่องการป้องกันการไม่ใช้ประโยชน์ในที่ดินหรือใช้ที่ดินผิดประเภท รวมถึงการขายสิทธิในที่ดินได้ ก็มีข้อเสนอที่เป็นทางออกในทางกฎหมายทั้งในระยะเฉพาะหน้าและในระยะยาว โดยในระยะนำร่องมีข้อเสนอให้จัดตั้งสหกรณ์และให้สหกรณ์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง หรืออาจจะเป็นหน่วยในรูปแบบอื่นเพื่อเป็นเจ้าของสิทธิอาทิเช่น ในกรณีที่องค์กรปกครองท้องถิ่น หรือหน่วยงานของรัฐอื่นซึ่งเข้าใจและยอมรับในแนวคิดเรื่องโฉนดชุนชนและสิทธิชุมชนเข้ามาถือสิทธิในนามของชุมชน และในระยะยาวอาจจะนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายต่อไป
1.1.5. การจัดทำข้อเสนอเพื่อการปรับปรุงระบบกฎหมายที่จะทำให้การปฏิรูปที่ดิน การติดตามประเมินผลประสบความสำเร็จอย่างเป็นระบบ โดยจะต้องกำหนดมาตรการที่เป็นเครื่องมือทางการคลังเช่น ธนาคารที่ดิน มาตรการทางภาษีโดยใช้อัตราภาษีก้าวหน้า การกำหนดเขตพื้นที่การใช้ประโยชน์ในที่ดิน การส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่มฯลฯ

http://www.prachatai.com/sites/default/files/%2030%20มิย%2052.doc